Extraterritoriale Sanktionen: die Vereinigten Staaten und die Europäische Union

Das schweizerische Recht anerkennt nur schweizerische Sanktionen. Das SECO hält fest, dass Sanktionen von Drittstaaten in der Schweiz grundsätzlich keine direkte Wirkung entfalten und das schweizerische Recht keinen Schutz vor ihnen bietet.¹ Die Schweiz kennt kein Abwehrgesetz (Blocking Statute) nach dem Vorbild jenes, das die Europäische Union 1996 gegen die extraterritorialen Wirkungen amerikanischer Sanktionen gegen Kuba, Iran und Libyen erliess.² Für Zürcher Banken ist die fehlende Rechtswirkung ein schwacher Trost. Ein General Counsel und der Leiter AML und Sanktionen von Raiffeisen Schweiz schrieben 2021, bei jeder Transaktion in US-Dollar sei davon auszugehen, dass sie amerikanische Finanzmarktinfrastruktur nutze und damit einen Bezug zu den OFAC-Sanktionen herstelle. Sekundärsanktionen drohen Banken, die bedeutende Transaktionen für sanktionierte Personen abwickeln, mit dem Ausschluss vom amerikanischen Markt, was für eine international tätige Bank ein existenzielles Risiko darstellt. Die FINMA erwartet von den Banken, dass sie diese Risiken im Rahmen der einwandfreien Geschäftstätigkeit steuern.³

Die Geschichte der Schweizer Banken und der amerikanischen Sanktionen erklärt diese Vorsicht. Am 16. Dezember 2009 willigte die Credit Suisse ein, wegen Verstössen gegen den International Emergency Economic Powers Act und das Recht des Staates New York USD 536 Mio. an die Vereinigten Staaten und New York County abzutreten. Zwischen 1995 und 2006 hatte die Bank systematisch identifizierende Angaben aus Zahlungsnachrichten für Kunden in Iran, Sudan, Libyen, Burma, Kuba und Liberia entfernt, damit die Überweisungen unentdeckt durch amerikanische Filter gelangten. Sie hatte iranischen Kunden sogar eine Broschüre mit dem Titel «How to transfer USD payments» abgegeben.⁴ Die amerikanischen Massnahmen gegen Russland seit 2022 weiten das Risiko weiter aus. Die Executive Order 14114 vom 22. Dezember 2023 ermächtigt das Treasury, gegen ausländische Finanzinstitute, die bedeutende Transaktionen mit Bezug zur militärisch-industriellen Basis Russlands durchführen oder erleichtern, umfassende Sperrsanktionen oder Verbote von Korrespondenzkonten zu verhängen. Die Anordnung enthält für bestimmte Transaktionen kein Wissenserfordernis und ist daher weiter gefasst als frühere Programme von Sekundärsanktionen.⁵ Für eine Zürcher Bank, die Handel mit Zentralasien oder dem Kaukasus finanziert, bedeutet die Anordnung, dass das Fehlen einer schweizerischen Listung die Prüfung nicht abschliesst.

Schweizer Gerichte hatten zu entscheiden, wie weit sich Banken gegenüber ihren eigenen Kunden auf ausländische Sanktionen berufen dürfen. Am 10. Dezember 2020 wies das Handelsgericht Zürich eine Klage der Lamesa Holdings ab, einer Gesellschaft unter der Kontrolle von Viktor Vekselberg, den das OFAC im April 2018 gelistet hatte. Lamesa wollte Julius Bär verpflichten, Gelder aus einem Wertschriftendepot freizugeben, um ein Darlehen von USD 160 Mio. zurückzuzahlen. Das Gericht anerkannte, dass die Bank die Transaktion wegen ihres Risikos aus amerikanischen Sanktionen verweigern durfte.⁶ Zu einem anderen Ergebnis gelangte das Bundesgericht im Sonderfall der PostFinance, die bei den Zahlungsverkehrsdienstleistungen einen gesetzlichen Grundversorgungsauftrag hat. PostFinance hatte das Konto Vekselbergs im Dezember 2018 unter Hinweis auf den unverhältnismässigen Aufwand der Compliance-Überwachung gekündigt. In seinem Urteil 4A_84/2021 entschied das Bundesgericht, die Ablehnungsgründe der Postverordnung seien abschliessend und die Bank müsse die Geschäftsbeziehung im Rahmen der Grundversorgung weiterführen.⁷

Im Fall Magnitski spitzte sich der Konflikt zwischen schweizerischem Recht und amerikanischen Sanktionen zu. Am 21. Januar 2025 wies das Bundesgericht eine Beschwerde von Hermitage Capital Management ab und bestätigte einen Entscheid von 2022, wonach der Fonds nicht Geschädigter des vom verstorbenen Sergei Magnitski aufgedeckten Steuerbetrugs sei. Der Entscheid machte den Weg frei für UBS und Credit Suisse, rund CHF 14 Mio. der zuvor gesperrten CHF 18 Mio. an drei russische Staatsangehörige zurückzugeben, die nach dem amerikanischen Magnitsky Act sowie vom Vereinigten Königreich, Kanada und Australien sanktioniert sind, nicht aber von der Schweiz oder der Europäischen Union. Die Banken mussten somit zwischen der Befolgung des Entscheids eines Schweizer Gerichts und dem Risiko amerikanischer Strafen wählen.⁸ Die rechtshilferechtlichen Aspekte des Falls behandelt das folgende Kapitel.

Die Zusammenarbeit mit ausländischen Sanktionsbehörden stösst auf ein weiteres Hindernis in Artikel 271 des Strafgesetzbuches (StGB), der Handlungen für einen fremden Staat auf schweizerischem Gebiet ohne Bewilligung verbietet. Eine Bank, die Kundendaten direkt dem OFAC oder dem Department of Justice übermittelt, um eine Bewilligung zu erhalten, eine Subpoena zu beantworten oder eine Untersuchung zu erledigen, kann diesen Tatbestand erfüllen. Im Urteil 6B_216/2020 vom 1. November 2021 bestätigte das Bundesgericht die Verurteilung des Geschäftsführers einer Vermögensverwaltungsgesellschaft, der dem Department of Justice Kundendossiers auf einem USB-Stick übergeben hatte. Das Gericht hielt fest, dass nicht öffentliche Informationen, die Dritte identifizieren, ausländischen Behörden nur auf dem Weg der Rechts- oder Amtshilfe übermittelt werden dürfen.⁹ In der Praxis ersuchen Schweizer Banken, die auf amerikanische Sanktionsanfragen antworten müssen, deshalb das Eidgenössische Finanzdepartement oder das zuständige Departement um eine Bewilligung, schwärzen Kundendaten oder leiten Informationen über die FINMA. Dieselbe Schranke gilt für Zürcher Anwaltskanzleien, die interne Untersuchungen für amerikanische Behörden durchführen.

Die Sanktionen der Europäischen Union erreichen die Schweiz auf andere Weise. EU-Verordnungen gelten für EU-Staatsangehörige und EU-Unternehmen überall, einschliesslich ihrer Schweizer Zweigniederlassungen und Mitarbeiter, sowie für alle Geschäfte, die ganz oder teilweise in der Union getätigt werden. Ein deutscher oder französischer Staatsangehöriger, der in einer Zürcher Bank arbeitet, bleibt persönlich an die EU-Sanktionen gebunden. Schweizer Tochtergesellschaften von EU-Gruppen sind über konzernweite Compliance-Richtlinien und über das EU-Erfordernis betroffen, wonach Muttergesellschaften nach besten Kräften sicherstellen müssen, dass Tochtergesellschaften die Sanktionen nicht unterlaufen.¹⁰ Da die Schweiz fast alle EU-Massnahmen übernimmt, ist die praktische Abweichung gering. Sie fällt ins Gewicht, wo die schweizerische Umsetzung der Europäischen Union um einige Wochen hinterherhinkt, wo die Schweiz eine bestimmte Massnahme nicht übernommen hat oder wo eine schweizerische Ausnahme, etwa jene für Schweizer Staatsangehörige im Ausland, keine Entsprechung im EU-Recht hat.

Das kombinierte Gewicht dieser Regimes erzeugt, was die Literatur als Over-Compliance oder De-Risking bezeichnet. Banken verweigern Transaktionen und beenden Geschäftsbeziehungen, die keine schweizerische Vorschrift verbietet, weil die Kosten der Risikoanalyse die Erträge übersteigen. Im Juli 2023 teilte Julius Bär in Russland domizilierten Kunden mit, sie werde die Vermögensverwaltung bis zum 30. September 2023 und sämtliche Geschäfte mit ihnen bis Ende jenes Jahres einstellen.¹¹ Der Rückgang der gemeldeten Einlagen nicht sanktionierter russischer Kunden von CHF 46,1 Mrd. auf CHF 12,8 Mrd. zwischen 2022 und 2024 spiegelt dieselbe Bewegung. Für die betroffenen Kunden können die Folgen gravierend sein, denn selbst in der Schweiz ansässige russische Staatsangehörige, die von den meisten Beschränkungen ausgenommen sind, sind auf Banken angewiesen, die ihre eigene, strengere Risikobereitschaft anwenden. Die Rechtsbehelfe sind begrenzt. Ausserhalb der Grundversorgung durch PostFinance steht es einer Schweizer Bank frei, eine Bankbeziehung gemäss ihren Allgemeinen Geschäftsbedingungen zu kündigen, sofern sie nicht rechtsmissbräuchlich handelt.

Anmerkungen

1. SECO, «FAQ – Sanktionen der Schweiz» (oben zitiert). ↩
2. Verordnung (EG) Nr. 2271/96 des Rates vom 22. November 1996 zum Schutz vor den Auswirkungen der extraterritorialen Anwendung von einem Drittland erlassener Rechtsakte sowie von darauf beruhenden oder sich daraus ergebenden Massnahmen, deren ursprünglicher Anhang den Cuban Democracy Act 1992, den Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act of 1996 und den Iran and Libya Sanctions Act of 1996 aufführte, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:31996R2271. ↩
3. Roland J. Luchsinger und Matthias Portmann, «Extraterritoriale Wirkung von Sanktionen», PwC Schweiz, 2. September 2021, https://www.pwc.ch/de/insights/finanzdienstleistungen/extraterritoriale-wirkung-von-internationalen-sanktionen-auf-schweizer-banken.html. ↩
4. US Department of Justice, «Credit Suisse Agrees to Forfeit $536 Million in Connection with Violations of the International Emergency Economic Powers Act and New York State Law», 16. Dezember 2009, https://justice.gov/opa/pr/credit-suisse-agrees-forfeit-536-million-connection-violations-international-emergency. ↩
5. Morrison Foerster, «U.S. Authorizes Secondary Sanctions on Banks Supporting Russia’s Military-Industrial Base», 3. Januar 2024, https://www.mofo.com/resources/insights/240103-us-authorizes-secondary-sanctions-on-banks. ↩
6. European Sanctions, «Swiss Court says bank can refuse Vekselberg transaction because of US sanctions risk», Dezember 2020, https://www.europeansanctions.com/2020/12/swiss-court-says-bank-can-refuse-vekselberg-transaction-because-of-us-sanctions-risk/. ↩
7. Yannick Caballero Cuevas, «Payment services: Viktor Vekselberg v PostFinance», Centre de droit bancaire et financier, 3. März 2022, https://cdbf.ch/en/1225/. Die Verordnung wurde später geändert, sodass eine Ablehnung zulässig ist, wenn die Compliance unverhältnismässig hohe Kosten verursacht, ohne Rückwirkung. ↩
8. swissinfo.ch, «New ruling on Magnitsky case forces banks to choose between Swiss judiciary and US sanctions», 2025, https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-diplomacy/new-ruling-on-magnitsky-case-forces-banks-to-choose-between-swiss-judiciary-and-us-sanctions/88841453. ↩
9. Lenz & Staehelin, «Art. 271 StGB weiterhin ohne klare Schranken», https://www.lenzstaehelin.com/de/news-and-insights/browse-thought-leadership-insights/insights-detail/new-precedent-does-not-provide-clear-guidance-on-the-boundaries-of-the-swiss-blocking-statute-1/. Die Autoren verweisen auf Art. 42c FINMAG und auf Bewilligungen des zuständigen Departements als Teillösungen. ↩
10. Art. 13 lit. c der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 des Rates, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R0833, und Art. 17 lit. c der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 des Rates, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R0269, die beide für alle Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats innerhalb oder ausserhalb der Union gelten; Art. 8a der Verordnung (EU) Nr. 833/2014, eingefügt durch die Verordnung (EU) 2024/1745 des Rates vom 24. Juni 2024 (vierzehntes Paket), zur Pflicht, «alle Anstrengungen zu unternehmen», betreffend ausserhalb der Union niedergelassene juristische Personen, die im Eigentum oder unter der Kontrolle von EU-Wirtschaftsbeteiligten stehen, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32024R1745. ↩
11. Malay Mail (Reuters), «Letter: Swiss bank Julius Baer to end business with clients in Russia», 25. Juli 2023, https://www.malaymail.com/news/money/2023/07/25/letter-swiss-bank-julius-baer-to-end-business-with-clients-in-russia/81699. ↩

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