Durchsetzung

Die Durchsetzung des Embargogesetzes (EmbG) obliegt dem SECO nach dem Verfahren des Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR). Das SECO eröffnet Verfahren aufgrund eigener Feststellungen, auf Meldungen des Zolls, der FINMA oder von Banken sowie aufgrund von Medienberichten. Es führt Einvernahmen durch, verlangt Unterlagen heraus und kann Durchsuchungen und Beschlagnahmen anordnen. Das Verfahren endet entweder mit einer Einstellung oder mit einem Strafbescheid. Die betroffene Person kann innert 30 Tagen Einsprache erheben, worauf das SECO eine Strafverfügung erlässt. Innert zehn Tagen seit Eröffnung der Strafverfügung kann die Person die gerichtliche Beurteilung verlangen, womit der Fall an das zuständige kantonale Strafgericht übergeht. Ohne ein solches Begehren steht die Verfügung einem rechtskräftigen Urteil gleich.¹ Für die Verteidigung hat das Verfahren eine eigentümliche Dynamik. Die Verwaltung, die untersucht, urteilt auch, was das Gewicht auf die schriftlichen Eingaben in den frühen Verfahrensstadien legt. Der Weg an ein Gericht öffnet sich erst nach zwei Verwaltungsentscheiden.

Die veröffentlichte Durchsetzungsbilanz bleibt bescheiden. Im Februar 2024 meldete das SECO seit der Invasion 230 mögliche Verstösse, 47 Verfahren, 20 abgeschlossene Fälle und neun Bussen. Die meisten betrafen illegale Ausfuhren von Luxusgütern oder wirtschaftlich bedeutsamen Produkten nach Russland.² Bis Juli 2024 hatte das SECO rund 300 Verdachtsfälle von Handelsverstössen registriert und 56 Verfahren eröffnet. Von den 41 abgeschlossenen waren 26 eingestellt worden, 14 hatten mit Strafbescheiden und eines mit einer Strafverfügung geendet.³ Im Juli 2025 berichtete die SonntagsZeitung, das SECO habe seit 2022 fast 700 Verdachtsfälle registriert, 77 Verfahren eröffnet und 65 abgeschlossen, von denen 26 zu Bussen zwischen CHF 300 und CHF 5’000 geführt hätten, meist wegen fahrlässigen Verhaltens. Die Fälle reichten von einer für Russland bestimmten Luxusuhr im Wert von CHF 300’000 bis zu aus Belarus eingeführten Saunen und Maschinenersatzteilen. Etwa zwei Drittel der Fälle betrafen Einfuhren. Zwei grössere Untersuchungen waren an die Bundesanwaltschaft überwiesen worden.⁴ Kommentatoren haben festgestellt, dass es keine öffentlich zugängliche Rechtsprechung des Bundesgerichts oder des Bundesstrafgerichts zur Strafbarkeit nach dem Embargogesetz gibt und dass sich die Durchsetzung überwiegend auf Strafbescheide gegen Unternehmen stützt.⁵

Kritiker lesen diese Zahlen als Beleg für eine schwache Durchsetzung. Die Nichtregierungsorganisation Public Eye macht seit 2022 geltend, das SECO kontrolliere die Einhaltung im Rohstoffsektor nicht und verlasse sich auf die Selbstregulierung der Händler. Im März 2023 berichtete sie, das SECO beabsichtige nicht, die Einhaltung des von der Europäischen Union übernommenen Ölpreisdeckels aktiv zu überwachen. Sie wies zudem auf eine Lücke im persönlichen Geltungsbereich des schweizerischen Sanktionsrechts hin, das sich, anders als das Recht der EU und der USA, nicht auf Schweizer Staatsangehörige erstreckt, die im Ausland handeln.⁶ Im September 2023 nahm der Nationalrat mit 135 zu 50 Stimmen einen Vorstoss an, der einen Bericht über die Einhaltung der Russland-Sanktionen im Rohstoffsektor verlangt.⁷ Das SECO hat geantwortet, es arbeite eng mit der Schweizer Industrie zusammen, um zu verhindern, dass Schweizer Komponenten in russische Waffen gelangen, und die Komplexität von Fällen mit verschachtelten Gesellschaften erfordere Zeit.

Zwei Zürcher Fälle zeigen, woher der eigentliche Durchsetzungsdruck auf den Finanzplatz kommt. Der erste betrifft die ehemaligen Mitarbeiter der Gazprombank Schweiz, der Zürcher Tochtergesellschaft der vom russischen Staat kontrollierten Bank. Im März 2023 verurteilte das Bezirksgericht Zürich vier von ihnen, drei Russen und einen Schweizer, wegen mangelnder Sorgfalt bei Finanzgeschäften. Zwischen 2014 und 2016 hatten sie dem Cellisten Sergei Roldugin, einem langjährigen Freund von Wladimir Putin, erlaubt, Konten zu eröffnen und zu führen, über die rund CHF 30 Mio. flossen, obwohl er nach Auffassung der Anklage nicht der tatsächliche wirtschaftlich Berechtigte der Vermögenswerte sein konnte.⁸ Im Juni 2024 bestätigte das Obergericht des Kantons Zürich die Schuldsprüche. Die bedingten Geldstrafen beliefen sich insgesamt auf mehr als CHF 450’000.⁹ Der Fall war ein Geldwäschereifall aus der Zeit vor den Sanktionen von 2022, und das Kapitel über die Verfolgung der Wirtschaftskriminalität behandelt ihn in diesem Zusammenhang. In der öffentlichen Wahrnehmung wurde er jedoch Teil der Sanktionsdebatte, weil er das finanzielle Netzwerk um den russischen Präsidenten betraf.

Der zweite Fall ist eine unmittelbare Folge der Sanktionsära. Die MBaer Merchant Bank, 2018 von Michael Baer in Zürich gegründet, verwaltete Ende 2025 Kundenvermögen von CHF 4,9 Mrd. für rund 700 Geschäftsbeziehungen. Am 26. Februar 2026 schlug das Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN) der Vereinigten Staaten Massnahmen nach Section 311 des USA PATRIOT Act vor und bezeichnete die Bank als financial institution of primary money laundering concern – als erste Schweizer Bank überhaupt. Am 27. Februar 2026 entzog die FINMA der Bank die Bewilligung und ordnete ihre Liquidation an, nachdem die Bank ihre Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht zurückgezogen hatte. Die FINMA stellte fest, dass 80 % der Geschäftsbeziehungen erhöhte Risiken aufwiesen und 98 % der bis Ende 2025 zugeflossenen Vermögenswerte von Kunden mit hohem Risiko stammten. Sie fand zudem Hinweise darauf, dass die Bank Kunden geholfen hatte, Vermögenssperren im Zusammenhang mit Russland und Iran zu umgehen, Transaktionen für sanktionierte Kunden ausgeführt und die Empfehlungen ihrer Compliance-Abteilung wiederholt missachtet hatte. Die FINMA setzte Liquidatoren von Kellerhals Carrard in Basel ein und eröffnete Verfahren gegen vier Einzelpersonen.¹⁰ Der Fall zeigt das Zusammenwirken von amerikanischem und schweizerischem Druck, das die Durchsetzung von Sanktionen gegenüber Finanzinstituten heute prägt. Der entscheidende Schlag kam aus Washington, während das rechtliche Instrument, das der Bank ein Ende setzte, das schweizerische Aufsichtsrecht war.

Anmerkungen

1. VStrR, SR 313.0, Art. 67 (Einsprache innert 30 Tagen), https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/3/31/313.0-67-72.html, und Art. 72 (Begehren um gerichtliche Beurteilung innert zehn Tagen), https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/3/31/313.0-72-77.html. ↩
2. swissinfo.ch, «Swiss to crack down on Russian sanctions’ evaders», 22. Februar 2024 (oben zitiert). ↩
3. swissinfo.ch, «Criminal proceedings filed over Swiss components in Russian weapons», 17. Juli 2024, https://www.swissinfo.ch/eng/foreign-affairs/russian-weapons-and-swiss-parts-seco-collaborates-with-companies/84047054. ↩
4. watson.ch, «700 mögliche Schweizer Verstösse gegen Russland-Sanktionen – die Sonntagsnews», 27. Juli 2025, https://www.watson.ch/international/schweiz/977896128-sonntagsnews-700-moegliche-schweizer-verstoesse-gegen-russland-sanktionen, mit den von der SonntagsZeitung veröffentlichten Zahlen. ↩
5. Global Investigations Review, The Guide to Sanctions, 7. Aufl., «Understanding Switzerland’s sanctions landscape: a comprehensive guide to compliance and enforcement», https://globalinvestigationsreview.com/guide/the-guide-sanctions/seventh-edition/article/understanding-switzerlands-sanctions-landscape-comprehensive-guide-compliance-and-enforcement. Der Leitfaden verweist auch auf Urteile des Bundesverwaltungsgerichts zu Listungen (B-547/2023, B-3925/2023 und B-4084/2023) und auf BGE 139 II 384 zur Zulässigkeit von Beschwerden gegen Listungen. ↩
6. Public Eye, «Sanctions on Russian oil: Switzerland’s enforcement refusal leaves its traders to regulate themselves», 20. März 2023, https://www.publiceye.ch/en/media-corner/press-releases/detail/sanctions-on-russian-oil-switzerlands-enforcement-refusal-leaves-its-traders-to-regulate-themselves. ↩
7. Public Eye, «Swiss Parliament calls for a Commodity Trading Act and wants the Enforcement of Sanctions against Russia inspected», 21. September 2023, https://www.publiceye.ch/en/media-corner/press-releases/detail/swiss-parliament-calls-for-a-commodity-trading-act-and-wants-the-enforcement-of-sanctions-against-russia-inspected. ↩
8. swissinfo.ch, «Four bankers who helped Putin’s friend set up Swiss bank account convicted», 30. März 2023, https://www.swissinfo.ch/eng/business/four-bankers-who-helped-putin-s-friend-set-up-swiss-bank-account-convicted/48404704. ↩
9. swissinfo.ch, «Swiss court upholds ‹Putin’s bankers› Gazprom conviction», 25. Juni 2024, https://www.swissinfo.ch/eng/banking-fintech/swiss-court-upholds-putins-bankers-gazprom-conviction/81749294. ↩
10. FINMA, «FINMA proceedings: MBaer Merchant Bank AG in liquidation», 27. Februar 2026, https://www.finma.ch/en/news/2026/02/20260227-mm-mbaer-liquidation/; swissinfo.ch, «Swiss Bank MBaer Gets Shut Down Over Alleged Sanction Breach», https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-bank-mbaer-gets-shut-down-over-alleged-sanction-breach/91010974, der auch mutmassliche Verbindungen zu venezolanischen Korruptionssystemen erwähnt. ↩

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