Die Bezeichnung durch die Schweizerische Nationalbank

Die beiden Grossbanken

Die Übertragung der Bezeichnungsbefugnis auf die Schweizerische Nationalbank (SNB) verschaffte der Zentralbank eine formelle Rolle in der Bankenregulierung, die sie zuvor nicht besessen hatte. Ihren im Nationalbankgesetz von 2003 verankerten Auftrag, zur Stabilität des Finanzsystems beizutragen, hatte sie bis dahin vor allem durch Analysen, Publikationen und die Bereitstellung von Liquidität wahrgenommen. Mit der Bezeichnung systemrelevanter Banken traf die SNB nun verbindliche Entscheide mit unmittelbaren rechtlichen Folgen für die betroffenen Institute. Dass die UBS und die Credit Suisse bezeichnet würden, stand nie in Zweifel, da die Expertenkommission sie in ihrem Zwischenbericht namentlich genannt hatte. Ihre formelle Bezeichnung durch die SNB nach Anhörung der FINMA erfolgte, sobald die neuen Bestimmungen und die Bankenverordnung den verfahrensrechtlichen Rahmen geschaffen hatten.¹

Der Bezeichnungsentscheid ordnet eine Bank nicht bloss einer Kategorie zu. Nach Artikel 8 des Bankengesetzes (BankG) legt die SNB zudem fest, welche Funktionen der Bank systemrelevant sind. Bei den Grossbanken waren dies im Wesentlichen das inländische Einlagen- und Kreditgeschäft und der Zahlungsverkehr in der Schweiz. Die Unterscheidung zwischen den systemrelevanten Funktionen und dem Rest der Bank ist das Fundament, auf dem der Notfallplan ruht. Sie erklärt, weshalb sich das schweizerische Regime anders als manche ausländischen Ansätze auf die Weiterführung eines klar umrissenen Schweizer Kerns konzentrierte und das Investment Banking, die internationale Vermögensverwaltung und die ausländischen Tochtergesellschaften einer Restrukturierung oder Abwicklung mit anderen Mitteln überliess.

Die Zürcher Kantonalbank

Die erste Bezeichnung, welche die Öffentlichkeit überraschte, betraf die Zürcher Kantonalbank. Am 1. November 2013 bezeichnete die SNB die Bank als systemrelevante Finanzgruppe; der Entscheid wurde am 11. November bekanntgegeben. Die ZKB, die vollständig im Eigentum des Kantons Zürich steht und von einer Staatsgarantie des Kantons für alle ihre Verbindlichkeiten profitiert, war damals die viertgrösste Bank der Schweiz. Die Bank selbst führte die Einstufung auf ihre wichtige Rolle im inländischen Einlagen- und Kreditgeschäft und ihren hohen Marktanteil im Kanton zurück. Sie erwartete, dass ihr Kapitalziel bis 2016 gegenüber dem damaligen Stand von 13,6 Prozent nur moderat steigen werde. Berichten aus jener Zeit zufolge erwog die Kantonsregierung eine Erhöhung des Dotationskapitals der Bank um zwei Milliarden Franken.²

Die Bezeichnung der ZKB warf eine Frage auf, mit der sich der Gesetzgeber von 2011 nicht im Einzelnen befasst hatte: Wie ist das TBTF-Regime auf eine Bank anzuwenden, deren Verbindlichkeiten bereits vom Staat garantiert sind? Die Logik des Regimes besteht darin, die implizite Garantie zu beseitigen. Im Fall der ZKB ist die Garantie ausdrücklich und beruht auf kantonalem Recht. Die Bezeichnung änderte daher nichts am letztlichen Risiko für den Kanton Zürich, der in jedem Fall hinter der Bank stehen würde. Was sie änderte, war die Pflicht, für die Weiterführung vorzusorgen und verlustabsorbierendes Kapital in einer Form zu halten, die in einer Krise eingesetzt werden kann. Die spätere Debatte über Gone-Concern-Anforderungen für die inlandorientierten Banken, auf die weiter unten eingegangen wird, drehte sich teilweise um diesen Punkt. Die FINMA hielt in ihrer Berichterstattung zur Abwicklung fest, dass der Kanton Zürich für die nicht nachrangigen Verbindlichkeiten der ZKB eine Staatsgarantie leistet und dass die Bank plante, ihre Kapitallücke durch die Ausgabe von Bail-in-Instrumenten zu schliessen.³

Raiffeisen und PostFinance

Am 16. Juni 2014 bezeichnete die SNB die Raiffeisen Gruppe als systemrelevante Finanzgruppe. Die SNB hielt fest, dass die regulatorischen Folgen in erster Linie von Raiffeisen umzusetzen seien, wobei die FINMA subsidiär tätig werde.⁴ Raiffeisen stellte wegen ihrer genossenschaftlichen Struktur eine besondere Herausforderung für die Abwicklungsplanung dar. Die Gruppe bestand aus mehr als zweihundert rechtlich selbständigen Genossenschaftsbanken, die mit einem Zentralinstitut verbunden waren, sodass die FINMA in einer Krise Einheiten fusionieren müsste, bevor sie die Gruppe rekapitalisieren könnte.⁵

PostFinance folgte am 29. Juni 2015, als die SNB das Finanzinstitut der Schweizerischen Post für systemrelevant erklärte. Die SNB verwies auf seine bedeutende Rolle im inländischen Einlagengeschäft und seine führende Stellung im schweizerischen Zahlungsverkehr. Ende Juni 2015 verfügte PostFinance über Aktiven von rund CHF 116 Mrd.⁶ Mit diesem Entscheid umfasste die Liste fünf Institute, zwei global tätige und drei inlandorientierte. Die drei inlandorientierten Banken teilten ein Merkmal, das sie von den Grossbanken unterschied: Alle drei hatten ausgeprägt öffentliche oder quasi-öffentliche Eigentümerstrukturen, ein dichtes Filialnetz und ein auf schweizerische Sparer und Kreditnehmer ausgerichtetes Geschäftsmodell. Ihre Bezeichnung unterstrich, dass Systemrelevanz im schweizerischen Sinn nicht von internationaler Tätigkeit abhing. Sie hing von der Rolle der Bank in den Zahlungs- und Kreditkreisläufen der Binnenwirtschaft ab.

Der Fall PostFinance erwies sich als der schwierigste. Weil das Institut vollständig der Schweizerischen Post gehört, die ihrerseits im Eigentum des Bundes steht, und weil es ihm während vieler Jahre gesetzlich untersagt war, Hypotheken und Kredite an Dritte zu vergeben, war seine Fähigkeit begrenzt, aus eigenen Erträgen Kapital zu bilden. Die FINMA berichtete 2022, dass die Rekapitalisierung von PostFinance in einer Krise stark von hängigen Revisionen des Postorganisationsgesetzes und von einer vom Bundesrat vorgeschlagenen befristeten Rekapitalisierungsgarantie abhänge.⁷ In ihrer am 28. August 2025 veröffentlichten Beurteilung der drei inlandorientierten Banken stellte die FINMA fest, dass der Notfallplan von Raiffeisen erstmals umsetzbar sei, während PostFinance eine neue Strategie für ihre Rekapitalisierung im Notfall festlegen müsse.⁸

Als die Credit Suisse 2023 als eigenständiger Konzern verschwand, verkürzte sich die Liste auf vier Institute. Die FINMA bezeichnet heute die UBS, die Raiffeisen Gruppe, die Zürcher Kantonalbank und PostFinance als die systemrelevanten Banken der Schweiz. Sie erklärt, dass diese gross und eng vernetzt seien und Dienstleistungen erbrächten, die nicht kurzfristig ersetzt werden könnten.⁹ Drei der vier haben ihren Hauptsitz oder ihre wichtigsten Betriebe in Zürich oder dessen unmittelbarer Umgebung. Einzig PostFinance mit Hauptsitz in Bern liegt ausserhalb der Stadt, und selbst Raiffeisen mit Sitz in St. Gallen unterhält bedeutende Betriebe in der Region Zürich.

Anmerkungen

1. FINMA, «Switzerland’s ‹too big to fail› regime for banks», https://www.finma.ch/en/enforcement/recovery-und-resolution-n/das-schweizer-too-big-to-fail-konzept/banken/: «After consulting FINMA, the Swiss National Bank therefore designated these banks and their functions or services as systemically important.» Zum Inkrafttreten der revidierten Bestimmungen des Bankengesetzes am 1. März 2012 und zu ihrer Anwendung auf die UBS und die Credit Suisse vgl. Bundesrat, Rapport du Conseil fédéral sur les banques d’importance systémique, 20. Juni 2017, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/48923.pdf. ↩
2. The Local, «Zurich’s cantonal bank judged ‹too big to fail›», 11. November 2013, https://www.thelocal.ch/20131111/zurichs-cantonal-bank-too-big-too-fail. Die Angabe des Artikels, die Bilanzsumme habe rund «150 million francs» betragen, ist offensichtlich ein Versehen für rund CHF 150 Mrd. ↩
3. FINMA, Resolution Report 2022, «Focus on domestic systemically important banks», https://www.finma.ch/en/enforcement/recovery-und-resolution-n/publikationen/resolution-report/archive/resolution-report/focus-on-domestic-systemically-important-banks/. ↩
4. Family Wealth Report, «Swiss National Bank Adds Raiffeisen To List Of Systemically Important Banks», 13. August 2014, https://www.familywealthreport.com/article.php/Swiss-National-Bank-Adds-Raiffeisen-To-List-Of-Systemically-Important-Banks. Der Artikel nennt die Bezeichnung der ZKB vom November 2013 als die vorangehende. ↩
5. FINMA, Resolution Report 2022, «Focus on domestic systemically important banks» (wie oben). ↩
6. swissinfo.ch, «SNB names PostFinance fifth ‹too big to fail› bank», 29. Juni 2015, https://www.swissinfo.ch/eng/business/snb-names-postfinance-fifth-too-big-to-fail-bank/41635514. ↩
7. FINMA, Resolution Report 2022, «Focus on domestic systemically important banks» (wie oben). ↩
8. FINMA, «Resolution report», Übersichtsseite mit den Beurteilungen vom 28. August 2025 (inlandorientierte systemrelevante Banken) und vom 25. September 2025 (UBS), https://www.finma.ch/en/enforcement/recovery-und-resolution-n/publikationen/resolution-report/. ↩
9. FINMA, «Switzerland’s ‹too big to fail› regime for banks», https://www.finma.ch/en/enforcement/recovery-und-resolution-n/das-schweizer-too-big-to-fail-konzept/banken/. ↩

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