Krise und Reform: das Versicherungsaufsichtsgesetz von 2004

Ende der 1990er-Jahre bestand das schweizerische Versicherungsaufsichtsrecht aus fünf getrennten Bundesgesetzen: dem Gesetz von 1978, dem Kautionsgesetz von 1919, dem Sicherstellungsgesetz von 1930 und den beiden Swisslex-Gesetzen von 1992 und 1993. Der Bundesrat bemerkte später, die Aufteilung der Materie auf mehrere Gesetze erschwere das Verständnis der Texte. Schwerer als die Komplexität wog der Solvenzrahmen. Die schweizerischen Solvenzvorschriften berechneten die erforderliche Solvabilitätsspanne, wie Solvency I der Gemeinschaft, als Prozentsatz der Prämien oder der versicherungstechnischen Rückstellungen. Sie berücksichtigten die Risiken nicht, welche die Versicherer auf der Aktivseite ihrer Bilanzen tatsächlich eingingen. Solange die Aktiven vorsichtig bewertet wurden und die Märkte ruhig waren, wirkten die stillen Reserven in unterbewerteten Aktiven als impliziter Puffer für das Anlagerisiko. Die Botschaft zum neuen Gesetz hielt genau diesen Effekt fest: In stabilen Zeiten habe die Unterbewertung der Aktiven einen impliziten Zuschlag für das Anlagerisiko gebildet.¹

Dieser Puffer verschwand, als die Aktienkurse nach 2000 fielen. Die schweizerischen Lebensversicherer hatten während des Booms der späten 1990er-Jahre stark in Aktien investiert und zugleich Mindestzinssätze auf Lebensversicherungspolicen und Verträgen der beruflichen Vorsorge garantiert. Als die Märkte 2001 und 2002 einbrachen, benötigten mehrere grosse Konzerne frisches Kapital. Die Rentenanstalt, die 1997 in eine Aktiengesellschaft umgewandelt worden war und ab 2002 als Swiss Life auftrat, geriet in diesen Jahren nach einer Phase forcierter Expansion an den Rand des Ruins.² Die Krise der Zürcher Versicherer fiel mit einer öffentlichen Kontroverse über das Geschäft der beruflichen Vorsorge zusammen, in dem die Lebensversicherer über Sammelstiftungen die Altersguthaben Hunderttausender von Arbeitnehmenden verwalteten.

Die Krise wurde auch zu einer Krise der Aufsicht. Im Sommer 2002 setzte das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement zwei Kommissionen zur Untersuchung des Bundesamts für Privatversicherungen ein: die Kommission «Transparenz» unter Professor Martin Janssen und die Kommission «Aufgaben und Kompetenzen des BPV» unter Professor Gerhard Schmid. Die Berichte der beiden Kommissionen enthielten Vorschläge für eine Neuausrichtung der Versicherungsaufsicht. Eine im November 2002 gebildete Task Force überprüfte anschliessend den Entwurf eines neuen Aufsichtsgesetzes. Die Botschaft des Bundesrats betonte das Ziel, die «Stärke, Integrität und Vertrauenswürdigkeit der Versicherungswirtschaft» zu stärken.³

Der Bundesrat verabschiedete seine Botschaft am 9. Mai 2003. Er schlug ein einziges Gesetz vor, das die fünf bestehenden ersetzen sollte, mit mehreren zentralen Neuerungen. Die erforderliche Solvabilitätsspanne sollte neben dem Geschäftsumfang auch die Risiken des Unternehmens abbilden. Jeder Versicherer sollte einen verantwortlichen Aktuar bestellen. Broker sollten in ein zentrales Register eingetragen und die Aufsicht über Versicherungsgruppen und Finanzkonglomerate verstärkt werden.⁴ Die Botschaft schlug zudem vor, die systematische präventive Produktkontrolle in den meisten Zweigen durch eine nachträgliche Kontrolle zu ersetzen und die präventive Genehmigung dort beizubehalten, wo der Schutz der Versicherungsnehmer dies erforderte.

Das Parlament verabschiedete das Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) am 17. Dezember 2004. Zusammen mit einer vom Bundesrat erlassenen, total revidierten Aufsichtsverordnung (AVO) trat es am 1. Januar 2006 in Kraft. Gleichzeitig wurde eine Teilrevision des Versicherungsvertragsgesetzes (VVG) wirksam. Das Gesetz trägt die systematische Nummer SR 961.01, die Verordnung die Nummer SR 961.011. Nach dem neuen Recht bezweckte die Aufsicht den Schutz der Versicherten vor der Insolvenz der Versicherer und vor Missbräuchen, eine Formel, die seither in Art. 1 VAG steht.⁵

Das Bundesamt für Privatversicherungen beschrieb seinen neuen Ansatz in einem Strategiepapier vom Mai 2006. Es nannte drei dauerhafte Ziele: den Schutz der Versicherungsnehmer vor Missbräuchen und Benachteiligungen, ihren Schutz vor den Folgen der Insolvenz und die Erhaltung funktionierender Wettbewerbsmärkte. Das Papier verpflichtete das Amt zu einer risiko- und prinzipienbasierten Aufsicht, zu einer wettbewerbsorientierten Überwachung, zu fachlicher Kompetenz und zu internationaler Ausrichtung. Es fügte einen Satz hinzu, der die Kultur zusammenfasst, die das BPV schaffen wollte: Eine prinzipienbasierte Aufsicht könne nur funktionieren, «wenn sich die Aufsichtsbehörde als kompetenter und anerkannter Gesprächspartner» etabliere.⁶ In der Praxis bedeutete dies eine Aufsichtsbehörde, die sich mit Verwaltungsräten und Chief Risk Officers über die Substanz ihrer Risikomodelle auseinandersetzte – ein Ansatz, der beiden Seiten viel abverlangte und für das schweizerische Regime kennzeichnend wurde.

Anmerkungen

1. Botschaft VAG vom 9. Mai 2003 (oben zitiert): «Die Aufteilung der Materie auf mehrere Gesetze … erschweren das Verständnis der Texte.» Die Botschaft erörtert auch den impliziten Zuschlag für das Anlagerisiko, der unter den alten Solvenzvorschriften durch die Unterbewertung der Aktiven entstand. ↩
2. HLS, Bernard Degen, «Rentenanstalt», Version von 2010, zuletzt überarbeitet am 30. Oktober 2025, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/041816/2025-10-30/: «Die forcierte Expansion endete 2001-2002 beinahe im Ruin.» Die Unternehmensgeschichte wird in Kapitel E.I dieses Buches behandelt. ↩
3. Botschaft VAG vom 9. Mai 2003 (oben zitiert): «Im Sommer 2002 setzte das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement zwei Kommissionen zur Untersuchung der Tätigkeit des BPV ein …». Die Botschaft erwähnt auch die Task Force vom November 2002 und verweist auf die EU-Richtlinien über Versicherungsgruppen (1998) und Finanzkonglomerate (2002) als internationale Bezugspunkte. ↩
4. Botschaft VAG vom 9. Mai 2003 (oben zitiert), die von einer Solvabilitätsspanne spricht, die «nicht nur dem Geschäftsumfang, sondern auch den Risiken» Rechnung trägt, von der Pflicht zur Bestellung eines «verantwortlichen Aktuar[s]», vom «obligatorischen Eintrag für Makler» in ein zentrales Register und von der zusätzlichen Beaufsichtigung von Versicherern, die einer Gruppe angehören. ↩
5. Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG), zweisprachige Ausgabe auf droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/96/961.01-index.html. Bundesamt für Privatversicherungen (BPV), Strategie der Versicherungsaufsicht in der Schweiz, 23. Mai 2006, https://www.finma.ch/finmaarchiv/bpv/download/e/bj.pdf, wonach VAG und AVO am 1. Januar 2006 in Kraft traten; vgl. auch SVV, «Rückblick auf 140 Jahre Versicherungsregulierung» (oben zitiert), zur gleichzeitigen Teilrevision des VVG. VAG, konsolidierte Fassung vom 1. September 2024 (oben zitiert), Art. 1. ↩
6. BPV, Strategie der Versicherungsaufsicht in der Schweiz (oben zitiert). ↩

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