Vergleiche: die Europäische Union und das Vereinigte Königreich

Die Europäische Union: BRRD und der Einheitliche Abwicklungsmechanismus

Weil das schweizerische Regime parallel zu den Abwicklungsrahmen der Europäischen Union und des Vereinigten Königreichs entwickelt wurde, beleuchtet der Vergleich sowohl seine Stärken als auch seine Eigenheiten. Die Europäische Union verabschiedete 2014 die Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD). Die Richtlinie 2014/59/EU harmonisierte die Abwicklungsinstrumente, die den nationalen Behörden zur Verfügung stehen, darunter die Unternehmensveräusserung, das Brückeninstitut, die Ausgliederung von Vermögenswerten und den Bail-in. Für den Euroraum errichtete die Verordnung (EU) Nr. 806/2014 den Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism) mit einer zentralen Behörde, dem Einheitlichen Abwicklungsausschuss (Single Resolution Board), sowie einen von den Banken finanzierten Einheitlichen Abwicklungsfonds. Der Mechanismus wurde am 1. Januar 2016 voll funktionsfähig. Nach der Richtlinie müssen Aktionäre und Gläubiger Verluste von mindestens 8 Prozent der gesamten Verbindlichkeiten tragen, bevor der Abwicklungsfonds einen Beitrag leisten kann. Der Fonds selbst sollte rund EUR 55 Mrd. erreichen, was 1 Prozent der gedeckten Einlagen entspricht.¹

Der europäische Rahmen unterscheidet sich in drei Punkten vom schweizerischen. Erstens beruht er auf einer Richtlinie, die den Abwicklungsbehörden eine breite Palette von Instrumenten zur Verfügung stellt und sie verpflichtet, eine Abwicklung einzuleiten, wann immer eine Bank ausfällt oder wahrscheinlich ausfallen wird, keine privatwirtschaftliche Alternative besteht und die Abwicklung im öffentlichen Interesse liegt. Der schweizerische Rahmen liess den Behörden das Ermessen, ob sie das Sanierungsinstrument überhaupt einsetzen wollten – ein Ermessen, das sie im März 2023 ausübten. Zweitens verfügt das europäische System über einen gemeinsamen Abwicklungsfonds, der einer Bank in der Abwicklung begrenzte finanzielle Unterstützung gewähren kann. Die Schweiz hatte keinen solchen Fonds und stützte sich nach 2023 auf den staatlichen Liquiditätsrückhalt, den die SNB mit einer Garantie des Bundes bereitstellte. Drittens wird die Anforderung an verlustabsorbierende Instrumente in der EU, bekannt als MREL, von der Abwicklungsbehörde für jede Bank einzeln festgelegt. Die schweizerische Gone-Concern-Anforderung ist in der Verordnung mit einer festen Kalibrierung verankert.

Die europäische Erfahrung zeigt auch die Grenzen jedes Abwicklungsregimes. Die erste bedeutende Abwicklung unter dem Einheitlichen Abwicklungsmechanismus war jene der Banco Popular Español im Juni 2017, als der Einheitliche Abwicklungsausschuss den Verkauf der Bank an die Banco Santander für einen Euro anordnete. Kritiker merkten jedoch an, der Ausschuss sei in seinen ersten Jahren unvorbereitet gewesen und der Informationsfluss zwischen der Europäischen Zentralbank und dem Ausschuss sei ungenügend gewesen.² Andere ausfallende Banken im Euroraum wurden in nationalen Insolvenzverfahren mit staatlicher Unterstützung behandelt, was zur Kritik führte, der europäische Rahmen werde selektiv angewandt. Der schweizerische Entscheid von 2023, eine Fusion vorzuziehen, hatte somit auch in Europa Vorläufer.³

Das Vereinigte Königreich: der Banking Act 2009, Ring-Fencing und die Beurteilung der Abwicklungsfähigkeit

Das Vereinigte Königreich führte mit dem Banking Act 2009 ein besonderes Abwicklungsregime für Banken ein und ergänzte es später im Einklang mit der europäischen Richtlinie um das Bail-in-Instrument.⁴ Die Bank of England bevorzugt als Abwicklungsbehörde für die grössten Banken den Bail-in und hat ein Resolvability Assessment Framework entwickelt, das sie im Juli 2019 zusammen mit der Prudential Regulation Authority veröffentlichte. Der Rahmen verlangt von den Instituten den Nachweis, dass sie über angemessene finanzielle Mittel für die Abwicklung verfügen und die operative Kontinuität in der Abwicklung aufrechterhalten können. Sie müssen zudem nachweisen, dass ihre Führungsstrukturen und Vorbereitungen ausreichen, um die Durchführung einer Abwicklung zu unterstützen. Die ersten Beurteilungen von acht grossen britischen Banken wurden im Juni 2022 abgeschlossen, als die Institute ihre eigenen Offenlegungen zeitgleich mit der Bank of England veröffentlichten. Eine zweite Runde folgte im August 2024.⁵

Das Vereinigte Königreich führte zudem eine strukturelle Massnahme ein, welche die Schweiz 2010 und 2011 abgelehnt hatte: die Abschirmung (Ring-Fencing) des Retail-Bankgeschäfts. Seit dem 1. Januar 2019 müssen Banken, deren Kerneinlagen von Privat- und Kleinunternehmenskunden einen Schwellenwert übersteigen und die ein wesentliches Investment Banking betreiben, ihre zentralen Retail-Dienstleistungen in einer separaten, abgeschirmten Einheit führen. Der Schwellenwert, ursprünglich GBP 25 Mrd., liegt heute bei GBP 35 Mrd., und während der Übergangszeit wurden rund GBP 1,2 Billionen an Kerneinlagen in abgeschirmte Banken überführt.⁶ Der schweizerische Notfallplan und der britische Ring Fence verfolgen ein ähnliches Ziel: den Schutz des inländischen Retail-Bankgeschäfts vor Verlusten an anderer Stelle im Konzern. Die britische Lösung schreibt die Trennung im Voraus und auf Dauer vor. Die schweizerische Lösung stützte sich auf den Plan der Bank, die Trennung bei Bedarf zu vollziehen, unterstützt durch die freiwillige Gründung von Schweizer Tochtergesellschaften. Im Fall der Credit Suisse bestand die Schweizer Tochtergesellschaft, und der Notfallplan war genehmigt. Die Behörden behandelten den Konkurs in Verbindung mit dem Notfallplan dennoch als letztes Mittel unter ihren drei Optionen, wie Abschnitt IX gezeigt hat.

Die schweizerischen Eigenheiten

Der Vergleich zeigt, dass das schweizerische Regime in seinen Instrumenten nie ungewöhnlich war. Seine Eigenheit lag im Verhältnis zwischen der Grösse der Banken und der Grösse der heimischen Volkswirtschaft. Das FSB hielt 2024 fest, dass das Leverage-Ratio-Engagement der fusionierten UBS rund 200 Prozent des schweizerischen BIP entsprach – das grösste aller G-SIBs im Verhältnis zu ihrem Heimatland.⁷ Die SNB nannte für Ende 2023 einen Wert von rund 179 Prozent.⁸ Weder die Europäische Union noch das Vereinigte Königreich sind mit einer vergleichbaren Konzentration konfrontiert. Der Euroraum kann die Kosten eines Bankenausfalls auf zwanzig Volkswirtschaften verteilen. Die grössten britischen Banken sind zwar gross, erreichen aber nicht denselben Anteil an der britischen Wirtschaftsleistung. Das schweizerische Regime muss daher mit weniger Mitteln mehr leisten, was sowohl den Swiss Finish von 2011 als auch die seit 2024 vorgeschlagenen strengeren Anforderungen erklärt.

Anmerkungen

1. Europäische Kommission, Pressemitteilung «Single Resolution Mechanism to come into effect for the Banking Union», IP/15/6397, 31. Dezember 2015, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_15_6397. ↩
2. Peterson Institute for International Economics, «Mixed Reviews for the Single Resolution Board», Realtime Economic Issues Watch, https://www.piie.com/blogs/realtime-economic-issues-watch/mixed-reviews-single-resolution-board. Der Beitrag erörtert einen Bericht des Europäischen Rechnungshofs über die ersten Jahre des Ausschusses. ↩
3. EZB-Bankenaufsicht, Pressemitteilung vom 23. Juni 2017 zu Veneto Banca und Banca Popolare di Vicenza, https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/pr/date/2017/html/ssm.pr170623.en.html: Die EZB erklärte beide Banken als ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend, der Einheitliche Abwicklungsausschuss kam zum Schluss, dass Abwicklungsmassnahmen nicht gerechtfertigt seien, und die Banken wurden nach italienischem Insolvenzrecht liquidiert, wobei Teile ihres Geschäfts mit einer beihilferechtlichen Genehmigung der Europäischen Kommission an Intesa Sanpaolo verkauft wurden. ↩
4. Banking Act 2009 (c. 1), Part 1 («Special Resolution Regime»), https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2009/1/part/1, dessen Section 1(3) heute die Bail-in-Option unter den Stabilisierungsoptionen aufführt; die Bail-in-Stabilisierungsoption wurde durch Section 17 des Financial Services (Banking Reform) Act 2013 eingefügt, https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2013/33/section/17. ↩
5. Bank of England, «Resolvability Assessment Framework», https://www.bankofengland.co.uk/financial-stability/resolution/resolvability-assessment-framework. ↩
6. Bank of England, «Ring-fencing», https://www.bankofengland.co.uk/prudential-regulation/key-initiatives/ring-fencing. ↩
7. FSB, Peer Review of Switzerland (wie oben), S. 3. ↩
8. SNB, Financial Stability Report 2024 (wie oben), S. 22. ↩

Nur zur allgemeinen Information. Dieser Beitrag ist keine Rechts- oder Steuerberatung, ersetzt nicht die Beratung im Einzelfall und begründet kein Mandatsverhältnis. Rechtsstand: 10/2026.