Eigenmittelanforderungen: Going Concern und Gone Concern

Die Architektur von 2012

Das 2012 verabschiedete Eigenmittelregime setzte die drei Schichten der Kommission in Recht um. Für die UBS und die Credit Suisse bestand die Gesamtanforderung von rund 19 Prozent der risikogewichteten Aktiven aus der Basisanforderung, dem Puffer und der progressiven Komponente. Die ersten beiden Schichten sollten die Bank als fortgeführtes Unternehmen (Going Concern) am Leben erhalten. Die progressive Komponente, bestehend aus Wandlungsinstrumenten mit niedrigem Auslöser, sollte frisches Eigenkapital bereitstellen, wenn sich die Bank bereits in ernsthaften Schwierigkeiten befand, und so den Notfallplan stützen. Der Bericht des Bundesrates von 2015 beschrieb den ursprünglichen Rahmen als Kombination aus Mindestanforderungen, Puffern einschliesslich Wandlungsinstrumenten mit hohem und niedrigem Auslöser sowie einer progressiven Komponente. Diese Komponente sollte Anreize zur Verkleinerung schaffen und zugleich Verlustabsorptionsfähigkeit bereitstellen.¹

Die Leverage Ratio, die das Eigenkapital zum ungewichteten Gesamtengagement ins Verhältnis setzt, war eine Neuerung. Der Basler Ausschuss führte sie erst im Rahmenwerk Basel III als internationale Absicherung ein, wo sie mehrere Jahre später zu einer verbindlichen Anforderung der Säule 1 wurde. Der schweizerische Gesetzgeber hatte eine ausdrückliche Leverage Ratio im Gesetz abgelehnt, der Verordnung aber erlaubt, eine solche festzulegen. Die Verordnung bestimmte sie als Anteil der risikogewichteten Anforderung, woraus sich der oben erwähnte Wert von 4,56 Prozent für die beiden Grossbanken ergab. Die Ausgestaltung spiegelte einen Kompromiss wider. Indem die Verordnung die Leverage Ratio an die risikogewichtete Anforderung knüpfte, vermied sie eine zweite, eigenständige Kalibrierung und hielt die Leverage Ratio im Hintergrund, solange die Risikogewichte plausibel blieben.

Die Architektur von 2012 war einfach zu erklären und stellte die Schweiz in den Jahren 2012 bis 2015 vor die meisten anderen Rechtsordnungen. Sie wies aber auch Schwächen auf, die rasch sichtbar wurden. Die erste betraf die Risikogewichte. Weil die Anforderungen hauptsächlich als Prozentsätze der risikogewichteten Aktiven ausgedrückt waren, hing ihre tatsächliche Wirkung von den internen Modellen ab, mit denen die Banken diese Gewichte berechneten. Als die Grossbanken ihre risikogewichteten Aktiven durch Modelländerungen und eine Verlagerung in Geschäfte mit niedrigen Risikogewichten verringerten, stiegen ihre Kapitalquoten, während die Leverage Ratio ein deutlich weniger komfortables Bild zeigte. Im Dezember 2014 stellte Jean-Pierre Danthine, Vizepräsident des Direktoriums der SNB, fest, dass die risikogewichteten Kapitalquoten der Schweizer Grossbanken über dem globalen Durchschnitt lagen, ihre Leverage Ratios hingegen nicht. Er fügte hinzu, dass das geschätzte Verlustpotenzial der Grossbanken im Verhältnis zu ihrer Kapitalisierung nach wie vor erheblich sei und dass eine dauerhafte Lösung der «Too big to fail»-Problematik unerlässlich sei.²

Die zweite Schwäche betraf die Gone-Concern-Kapazität. Die Instrumente mit niedrigem Auslöser der progressiven Komponente sollten die Bank im Zeitpunkt der drohenden Lebensunfähigkeit (Point of Non-Viability) rekapitalisieren. Sie waren jedoch spärlich, und ihr Umfang hing von der Grösse und dem Marktanteil der Bank ab. Das internationale Denken hatte sich inzwischen einem umfassenderen Konzept zugewandt. Das Financial Stability Board arbeitete an seinem Standard zur gesamten Verlustabsorptionsfähigkeit (Total Loss-Absorbing Capacity, TLAC), der von global systemrelevanten Banken verlangte, einen Mindestbestand an Instrumenten zu halten, die in der Abwicklung abgeschrieben oder gewandelt werden können. Das schweizerische Regime von 2012 enthielt noch keine umfassende Anforderung dieser Art.

Der Bericht von 2015 und die Revision von 2016

Artikel 52 des Bankengesetzes (BankG), 2011 eingefügt, verpflichtet den Bundesrat, die TBTF-Bestimmungen zu evaluieren und dem Parlament Bericht zu erstatten. Seit 2015 folgen die Berichte in einem Abstand von etwa zwei Jahren.³ Der erste Bericht wurde mithilfe einer Expertengruppe unter dem Vorsitz des Ökonomen Aymo Brunetti erarbeitet, auf deren Empfehlungen Danthine bereits im Dezember 2014 Bezug genommen hatte.⁴ Der Bundesrat verabschiedete seinen Bericht am 18. Februar 2015. Die Gesamtbeurteilung fiel positiv aus. Nachdem der Bundesrat den schweizerischen Ansatz im internationalen Vergleich positiv beurteilt hatte, kam er zum Schluss, dass keine grundlegende Neuausrichtung des Regulierungsmodells nötig sei. Der Bericht hielt jedoch auch fest, dass die Kapitalquoten auf Kurs zu den Zielen von 2019 seien, während die Notfallplanung und die Verbesserung der Abwicklungsfähigkeit im Allgemeinen noch nicht umgesetzt seien.⁵

Der Bericht sprach das Fortbestehen der impliziten Garantie offen an. Er verwies auf Schätzungen des Internationalen Währungsfonds und auf Daten von Ratingagenturen, wonach implizite Staatsgarantien für die Schweizer Grossbanken weiterhin bestanden, wenn auch in geringerem Umfang als 2009. Er bezeichnete eine solche Garantie als versteckte staatliche Subvention an die systemrelevanten Banken und zitierte Schätzungen von Andrew Haldane von der Bank of England aus der Zeit vor der Krise. Der Bundesrat formulierte neun Empfehlungen. Dazu gehörten eine Überprüfung der Methoden zur Berechnung der risikogewichteten Aktiven, eine Neukalibrierung der Eigenmittelanforderungen mit einer höheren Leverage Ratio, strengere Qualitätsanforderungen an Wandlungskapital und eine Anpassung der auf Ebene der Einzelinstitute gewährten Erleichterungen. Der Bundesrat empfahl ferner eine öffentliche Frist für die Umsetzung der Notfallpläne, eine verbindliche TLAC-Anforderung im Einklang mit dem Standard des Financial Stability Board, einen gestärkten rechtlichen Rahmen für die Abwicklung, eine bessere steuerliche Behandlung von Bail-in-Bonds und eine zweijährliche Überprüfung der Wirksamkeit.⁶

Am 21. Oktober 2015 gab der Bundesrat die Eckwerte der Revision bekannt. Für die beiden Grossbanken wurde die Going-Concern-Anforderung auf eine Leverage Ratio von 5 Prozent und eine risikogewichtete Quote von 14,3 Prozent festgelegt. Davon waren 3,5 Prozent des Gesamtengagements und 10 Prozent der risikogewichteten Aktiven mit hartem Kernkapital (Common Equity Tier 1) zu erfüllen, während der Rest mit Instrumenten des zusätzlichen Kernkapitals (Additional Tier 1) mit hohem Auslöser gedeckt werden konnte, die bei einer harten Kernkapitalquote von 7 Prozent wandeln. Hinzu kam eine gleich hohe Gone-Concern-Anforderung, die mit Bail-in-Instrumenten zu erfüllen war. Insgesamt sollten die Grossbanken eine gesamte Verlustabsorptionsfähigkeit von 10 Prozent des Gesamtengagements bzw. 28,6 Prozent der risikogewichteten Aktiven halten. Die Anforderungen sollten bis Ende 2019 linear eingeführt werden – bis zu diesem Zeitpunkt mussten auch die Notfallpläne umsetzbar sein. FINMA-Direktor Mark Branson erklärte, die Massnahmen würden die Widerstandsfähigkeit der Grossbanken, die Stabilität des schweizerischen Finanzsystems und damit die gesamte Volkswirtschaft stärken.⁷

Die Banken wehrten sich gegen Teile des Pakets. Im Februar 2016 kritisierte die Schweizerische Bankiervereinigung die vorgeschlagenen Schwellenwerte und Progressionsregeln mit dem Argument, die strittigen Unterschiede könnten die Anforderungen um rund CHF 5 Mrd. verändern und jährliche Kosten von bis zu CHF 500 Mio. verursachen. Der Bundesrat machte Zugeständnisse. Er ersetzte eine «doppelte Progression» durch eine einfache Progression und liess Wandelanleihen nach ausländischem Recht zu, sofern ihre Wandlung in einer Krise gewährleistet blieb. Er lehnte jedoch das Begehren der Banken ab, die Anforderungen allein auf der Grundlage der Grösse der Schweizer Tochtergesellschaft zu berechnen. Die vom Bundesrat am 11. Mai 2016 verabschiedeten Verordnungsänderungen traten am 1. Juli 2016 in Kraft. Für alle systemrelevanten Banken wurden die Going-Concern-Basisanforderungen auf 4,5 Prozent des Gesamtengagements und 12,9 Prozent der risikogewichteten Aktiven festgelegt; die progressiven Zuschläge hoben das Niveau für die beiden Grossbanken auf 5 bzw. 14,3 Prozent.⁸

Die Revision von 2016 veränderte den Charakter des Regimes. Das ursprüngliche Modell hatte sich auf Wandlungskapital gestützt, um die Lücke zwischen Going Concern und Gone Concern zu überbrücken. Das neue Modell unterschied klar zwischen zwei Gruppen von Instrumenten mit unterschiedlichem Zweck. Das Going-Concern-Kapital diente dazu, die Bank am Leben zu erhalten, während das Gone-Concern-Kapital in Form von Bail-in-Bonds, welche die Konzernholdinggesellschaft ausgab, von der FINMA in der Abwicklung in Eigenkapital gewandelt werden sollte, um die Bank zu rekapitalisieren. Die Logik folgte dem internationalen TLAC-Standard, doch die schweizerische Kalibrierung ging über das Minimum des FSB hinaus. Die Peer Review des FSB von 2024 rief in Erinnerung, dass die Credit Suisse Ende 2020 auf Konzernebene eine TLAC-Anforderung von 28,6 Prozent der risikogewichteten Aktiven und eine Leverage Ratio von 10 Prozent zu erfüllen hatte, gegenüber einem internationalen Minimum von 18 Prozent bzw. 6,75 Prozent.⁹

Rabatte, Erleichterungen und das Problem des Stammhauses

Die Gone-Concern-Anforderung war mit einem Rabattsystem verbunden. Verbesserte eine Grossbank ihre globale Abwicklungsfähigkeit über das gesetzliche Minimum hinaus, konnte die FINMA ihre Gone-Concern-Anforderung herabsetzen. Der Höchstrabatt war begrenzt. Der erste öffentliche Resolution-Bericht der FINMA von 2020 erläuterte, dass das Rabattpotenzial auf 2 Prozentpunkte des Gesamtengagements und 5,7 Prozentpunkte der risikogewichteten Aktiven beschränkt war. Ab 2022 durfte die Gone-Concern-Anforderung nicht unter 3,75 Prozent des Gesamtengagements und 10 Prozent der risikogewichteten Aktiven fallen. Für 2019 erhielt die Credit Suisse 40 Prozent und die UBS 42,5 Prozent des maximal möglichen Rabatts.¹⁰ Das System sollte die Banken für strukturelle Änderungen belohnen, welche die Abwicklung glaubwürdiger machten, etwa die Gründung eigenständiger Schweizer Tochtergesellschaften, die Errichtung von Servicegesellschaften und den Abbau konzerninterner Abhängigkeiten.

Das Rabattsystem stiess innert weniger Jahre an seine Grenzen. Anfang der 2020er-Jahre hatten die Grossbanken den grössten Teil der verfügbaren Rabatte erlangt, womit die Anreizwirkung erschöpft war. Der Bericht des Bundesrates von 2021 kündigte die Absicht an, das System abzuschaffen, und hielt fest, dass bei der rechtlichen Verankerung des Anreizmechanismus noch Handlungsbedarf bestehe.¹¹ Die im November 2022 verabschiedete Revision der Bankenverordnung ersetzte die Rabatte durch einen Mechanismus, nach dem die FINMA die Anforderungen an zusätzliche verlustabsorbierende Mittel oder an die Liquidität erhöhen kann, wenn Hindernisse für die Abwicklungsfähigkeit fortbestehen. Der erläuternde Bericht begründete dies damit, dass die Anreizwirkung des Rabattsystems erschöpft sei, weil die betroffenen Banken die maximalen Reduktionen erreicht hätten.¹² Das FSB beschrieb die Änderung als Übergang von Rabatten zu einem «Add-on»-System, in dem Kapitalzuschläge greifen, wenn in den Beurteilungen der Abwicklungsfähigkeit festgestellte Mängel nicht behoben werden.¹³

Eine zweite Form der Erleichterung erwies sich als folgenreicher. Die TBTF-Anforderungen galten sowohl auf Ebene des konsolidierten Konzerns als auch auf Ebene einzelner Einheiten innerhalb des Konzerns, allen voran des Stammhauses. Die Credit Suisse AG und die UBS AG waren zugleich operativ tätige Banken und Eigentümerinnen der ausländischen Tochtergesellschaften des Konzerns. Als die Anforderungen erstmals auf Einzelinstitutsebene angewandt wurden, verpflichtete der Gesetzgeber die FINMA, Erleichterungen zu gewähren, damit das Stammhaus nicht strenger als nötig behandelt würde. Der Bundesrat passte die Behandlung von Beteiligungen an Tochtergesellschaften auf den 1. Januar 2019 an und stellte auf den 1. Januar 2020 klar, dass die Stammhäuser der beiden G-SIBs weiterhin den besonderen Anforderungen unterstehen.¹⁴ In ihrem Bericht über die Lehren aus der Krise der Credit Suisse schrieb die FINMA später, die vom Gesetzgeber 2013 eingeführte Pflicht zur Gewährung von Erleichterungen auf Einzelinstitutsebene habe zu einer Schwächung des Stammhauses geführt. Nach Ansicht der FINMA hatte die 2017 eingeführte Behandlung von Beteiligungen an Tochtergesellschaften während der Krise prozyklisch gewirkt.¹⁵

Der regulatorische Filter, welcher der Credit Suisse AG im selben Zusammenhang gewährt wurde, wurde zu einem der meistdiskutierten Befunde der parlamentarischen Untersuchung. Die Parlamentarische Untersuchungskommission berichtete im Dezember 2024, eine Regeländerung von 2017 habe es der FINMA ermöglicht, der Credit Suisse einen regulatorischen Filter im Wert von CHF 15,3 Mrd. zu gewähren, der die Kapitalquoten des Stammhauses verbesserte und eine Schwäche verdeckte, die sonst sichtbar geworden wäre.¹⁶ Der Filter veranschaulicht eine allgemeine Lehre über Eigenmittelregime: Auf Konzernebene festgelegte Anforderungen bieten nur begrenzten Schutz, wenn die Einheit, die tatsächlich scheitert, eine Tochtergesellschaft oder ein Stammhaus ist, dessen eigenes Kapital von Bilanzierungsentscheiden abhängt. Die Vorschläge des Bundesrates von 2024 bis 2026 zur Eigenmittelunterlegung ausländischer Beteiligungen, die in Kapitel G.VI behandelt werden, antworten unmittelbar auf diese Schwäche.

Gone-Concern-Anforderungen für die inlandorientierten Banken

Die Revision von 2016 hatte Gone-Concern-Anforderungen nur für die beiden Grossbanken eingeführt. Der Bericht, den der Bundesrat am 28. Juni 2017 verabschiedete, kam zum Schluss, dass das Regulierungsmodell keiner grundlegenden Anpassung bedürfe, schlug aber vor, die Gone-Concern-Anforderungen auf die inlandorientierten systemrelevanten Banken auszudehnen.¹⁷ Die entsprechende Verordnungsänderung trat im Januar 2019 in Kraft. Sie verpflichtete Raiffeisen, PostFinance und die Zürcher Kantonalbank, Gone-Concern-Kapital für ihre allfällige Sanierung und Abwicklung zu halten, kalibriert auf 40 Prozent ihrer Going-Concern-Anforderungen. Das im Vergleich zu den Grossbanken tiefere Niveau wurde mit der geringeren internationalen Komplexität dieser Institute begründet. Dieselbe Revision ersetzte den Abzug von Beteiligungen an Tochtergesellschaften vom Eigenkapital durch eine Risikogewichtung und unterstellte Konzerngesellschaften, die wesentliche Dienstleistungen erbringen, der Aufsicht der FINMA.¹⁸

Die Anwendung dieser Anforderungen auf Banken in öffentlichem Eigentum warf eine heikle Frage auf. Konnte eine ausdrückliche Garantie eines Kantons oder das Eigentum des Bundes als Verlustabsorptionsfähigkeit angerechnet werden? Die Antwort der Aufsicht, wie sie aus den Resolution-Berichten hervorgeht, war zurückhaltend: Öffentliche Unterstützung könne die Pflicht der Banken nicht ersetzen, im Laufe der Zeit eine echte Gone-Concern-Kapazität aufzubauen. Die FINMA stellte 2022 fest, dass keine der drei inlandorientierten Banken genügend Kapital zurückgestellt hatte, um in einer Krise rekapitalisiert zu werden und den Betrieb fortzuführen. Sie erwartete die vollständige Einhaltung der Eigenmittelverordnung bis 2026.¹⁹

Anmerkungen

1. Bundesrat, Bericht des Bundesrates «Too big to fail», 18. Februar 2015, https://www.parlament.ch/centers/eparl/curia/2014/20143002/Bericht%20BR%20D.pdf, S. 11. ↩
2. Jean-Pierre Danthine, «Swiss banks from a financial stability perspective», einleitende Bemerkungen, Mediengespräch, Bern, 1. Dezember 2014, BIS central bankers’ speeches, https://bis.org/review/r141215c.htm. ↩
3. Bankengesetz, Art. 52, in der Fassung des Bundesgesetzes vom 30. September 2011 (Stärkung der Stabilität im Finanzsektor), in Kraft seit 1. März 2012, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/95/952.0-52-107.html. Die Bestimmung verpflichtet den Bundesrat, die Bestimmungen spätestens drei Jahre nach Inkrafttreten des fünften und sechsten Abschnitts dieser Änderung und danach alle zwei Jahre zu überprüfen. Der Bericht des Bundesrates nach Art. 52 BankG, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/66982.pdf, S. 3, bestätigt den Zweijahresrhythmus. ↩
4. Danthine, «Swiss banks from a financial stability perspective» (wie oben), mit Verweis auf den Bericht der Expertengruppe Brunetti zur Evaluation des TBTF-Rahmens. ↩
5. Bundesrat, Bericht «Too big to fail», 18. Februar 2015 (wie oben), S. 6–7. ↩
6. Bundesrat, Bericht «Too big to fail», 18. Februar 2015 (wie oben), S. 8 zur impliziten Garantie und S. 14–15 für eine Zusammenfassung der neun Empfehlungen. ↩
7. FINMA, Medienmitteilung «Swiss ‹too big to fail› regime significantly strengthened», 21. Oktober 2015, https://www.finma.ch/en/news/2015/10/mm-tbtf-20151021/; vgl. auch FINMA, Faktenblatt «Die Schweiz erlässt international führende Kapitalvorschriften», https://www.finma.ch/de/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/faktenblaetter/faktenblatt-to-big-to-fail-regime-verstaerkt.pdf. ↩
8. Année politique Suisse, «‹Too-big-to-fail›-Bericht und daraufhin beschlossene Massnahmen (2015)», https://politchronik.swiss/de/prozesse/56308-too-big-to-fail-bericht-und-daraufhin-beschlossene-massnahmen-2015. ↩
9. Financial Stability Board, Peer Review of Switzerland: Review Report, 29. Februar 2024, https://www.fsb.org/uploads/P290224.pdf, S. 9. ↩
10. FINMA, Resolution Report 2020, Februar 2020, https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/resolution-bericht/20200225-resolution-bericht-2020.pdf?la=en, S. 10 und 27. ↩
11. Bundesrat, Bericht des Bundesrates zu den systemrelevanten Banken (Evaluation nach Art. 52 BankG), https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/66982.pdf, S. 14–15. ↩
12. Eidgenössisches Finanzdepartement, erläuternder Bericht zur Änderung der Bankenverordnung (Insolvenz, Einlagensicherung, Segregierung und Abwicklungsfähigkeit), 23. November 2022, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/73991.pdf, S. 9. ↩
13. FSB, Peer Review of Switzerland (wie oben), S. 10. ↩
14. Bundesrat, Bericht zu den systemrelevanten Banken (wie oben), S. 2–3. Vgl. auch Bundesrat, Medienmitteilung «Federal Council adopts amendment of Capital Adequacy Ordinance», 27. November 2019, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-77254.html, wonach die Änderung sicherstellen sollte, dass die Stammhäuser systemrelevanter Banken im Krisenfall ausreichend kapitalisiert sind. ↩
15. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis, 19. Dezember 2023, https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/cs-bericht/20231219-finma-bericht-cs.pdf, S. 8. ↩
16. Blick, «Die zehn wichtigsten Erkenntnisse der PUK zum Ende der Credit Suisse», 20. Dezember 2024, https://www.blick.ch/politik/puk-untersuchungsbericht-enthuellt-das-sind-die-10-wichtigsten-erkenntnisse-zum-cs-niedergang-id20430902.html. Der vollständige Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission ist auf der Website der Bundesversammlung veröffentlicht. ↩
17. Bundesrat, Medienmitteilung «Der Bundesrat verabschiedet den Bericht über systemrelevante Banken», 28. Juni 2017, https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-67336.html. ↩
18. NZZ, «Inlandbanken: Bundesrat verschärft die Kapitalvorschriften», https://www.nzz.ch/wirtschaft/inlandbanken-bundesrat-verschaerft-die-kapitalvorschrifen-ld.1438321. ↩
19. FINMA, Resolution Report 2022, «Focus on domestic systemically important banks» (wie oben). ↩

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