Österreich und die Zürcher Bankbeziehung

Das österreichische Bankgeheimnis und sein Ende

Während des grössten Teils der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts war Österreich das einzige Land im deutschsprachigen Raum, das im Geschäft mit der Diskretion mit der Schweiz konkurrieren konnte. Sein Bankgeheimnis, kodifiziert in § 38 des Bankwesengesetzes (BWG), untersagte Kreditinstituten, ihren Gesellschaftern, Organmitgliedern und Beschäftigten, Geheimnisse zu offenbaren oder zu verwerten, die ihnen ausschliesslich auf Grund der Geschäftsverbindungen mit Kunden anvertraut oder zugänglich gemacht worden waren. Die Besonderheit der österreichischen Regelung lag in ihrem Verfassungsrang. Nach § 38 Abs. 5 BWG können die Bestimmungen über das Bankgeheimnis in den Absätzen 1 bis 4 vom Nationalrat nur in Anwesenheit von mindestens der Hälfte seiner Mitglieder und mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen geändert werden.¹ Keine schweizerische Regel hatte einen vergleichbaren Rang: Artikel 47 des Bankengesetzes (BankG), der in Teil C dieses Buches behandelt wird, ist ein gewöhnliches Bundesgesetz, das durch Strafsanktionen abgesichert ist.

Dieser Schutz machte Österreich zu einem bevorzugten Ziel für Sparer aus Süddeutschland und Italien, die ihr Kapital in der Nähe, aber ausserhalb der Reichweite ihrer Steuerbehörden halten wollten. Anonyme Sparbücher, die berühmten Sparbücher, blieben in Österreich erhältlich, bis der Druck der Financial Action Task Force (FATF) im November 2000 zu ihrer Abschaffung für neue Konten führte.² Österreich und Luxemburg waren zudem die beiden Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die nach der Zinsbesteuerungsrichtlinie von 2003 anstelle des von den übrigen Mitgliedstaaten angewandten automatischen Informationsaustauschs eine Quellensteuer auf an EU-Ansässige gezahlte Zinsen erheben durften. Die Schweiz akzeptierte als Drittstaat im Zinsbesteuerungsabkommen mit der Europäischen Gemeinschaft eine gleichwertige Quellensteuerregelung. Die drei Rechtsordnungen bildeten damit während eines Jahrzehnts eine Zone der Quellenbesteuerung im Herzen Europas.

Das Ende kam in Österreich schneller, als viele Beobachter erwartet hatten. Noch 2013 erklärte die österreichische Finanzministerin Maria Fekter, sie werde «wie eine Löwin» für das Bankgeheimnis kämpfen. Nachdem Österreich im Frühjahr 2014 seinen Widerstand gegen die revidierte Zinsbesteuerungsrichtlinie aufgegeben hatte, verkündete EU-Steuerkommissar Algirdas Šemeta im Oktober jenes Jahres, das Bankgeheimnis sei tot, nachdem sich die Finanzminister auf die Ausweitung der Richtlinie über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung geeinigt hatten.³ Die innerstaatliche Wende folgte mit der Steuerreform 2015/2016. Das Parlament schuf mit dem Kontenregister- und Konteneinschaugesetz (KontRegG) ein zentrales Kontenregister, das am 10. August 2016 in Betrieb ging und ab dem 5. Oktober 2016 abgefragt werden konnte. Das Register erfasst Kontoinhaber, Kontonummern und die betroffenen Institute, nicht aber Kontostände oder Transaktionen. Der Zugang zu Letzteren, die Konteneinschau, erfordert eine richterliche Bewilligung und unterliegt Verhältnismässigkeitsvoraussetzungen.⁴

Die Verfassungsbestimmung in § 38 BWG bleibt in Kraft. Geändert hat sich der Katalog der Ausnahmen, der nun den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten nach dem Gemeinsamer Meldestandard-Gesetz (GMSG), der österreichischen Umsetzung des Common Reporting Standard der OECD, und die Zugriffsrechte nach dem KontRegG umfasst. Österreich begann ab 2017 mit dem automatischen Datenaustausch mit den anderen EU-Mitgliedstaaten.⁵ Für den Privatkunden ist das österreichische Bankgeheimnis damit auf das reduziert, was auch aus dem schweizerischen Bankgeheimnis geworden ist: eine strenge Regel beruflicher Verschwiegenheit gegenüber privaten Dritten, die im Rahmen internationaler Standards gegenüber den Steuerbehörden zurücktritt.

Die Bedeutung dieser Geschichte für Zürich liegt in der Wettbewerbslage, die sie schuf. Solange Österreich ein verfassungsrechtlich geschütztes Geheimnis, anonyme Sparbücher und eine Quellensteuer anstelle von Meldungen bot, war es die natürliche erste Anlaufstelle für deutsche Kunden, die Diskretion suchten, und ein Schweizer Konto war die zweite. Die österreichischen Banken in Vorarlberg, Tirol und Salzburg waren für die Kundschaft aus Bayern und Baden-Württemberg gut positioniert. Als beide Länder zum automatischen Informationsaustausch übergingen, verlagerte sich der Wettbewerbsvorteil vom Geheimnis zur Substanz: Vermögensverwaltung, Währung, Rechtssicherheit und Tiefe des Marktes. In diesen Bereichen verfügt Zürich über Grössenvorteile, mit denen österreichische Regionalbanken nicht mithalten konnten.

Das Quellensteuerabkommen von 2012 und sein Ende

Die Beziehung zwischen Österreich und der Schweiz in Steuerfragen erreichte ihre ungewöhnlichste Form im Abkommen über die Zusammenarbeit in den Bereichen Steuern und Finanzmarkt, das am 13. April 2012 unterzeichnet wurde und ab dem 1. Januar 2013 in Kraft war.⁶ Es gehörte zur Familie der sogenannten Abgeltungssteuerabkommen, die die Schweiz nach 2010 als Alternative zum automatischen Informationsaustausch aushandelte. Kapitel K.I hat das Schicksal des parallelen Abkommens mit Deutschland geschildert, das der deutsche Bundesrat im Dezember 2012 ablehnte. Das Abkommen mit dem Vereinigten Königreich und das Abkommen mit Österreich waren die einzigen beiden dieser Art, die in Kraft traten.

Das österreichische Abkommen enthielt zwei Elemente. Für die Vergangenheit konnten in Österreich ansässige Personen mit Konten oder Depots bei schweizerischen Zahlstellen nicht deklarierte Vermögenswerte regularisieren, indem sie entweder die Bank ermächtigten, das Konto den österreichischen Steuerbehörden offenzulegen, oder eine einmalige pauschale Steuer zahlten, die nach einer Formel berechnet wurde, die einen Satz zwischen 15 und 38 Prozent des massgeblichen Kapitals ergab. Für die Zukunft zogen schweizerische Zahlstellen auf Kapitalerträgen und Kapitalgewinnen österreichischer Kunden, die anonym bleiben wollten, eine abgeltende Quellensteuer von 25 Prozent ab und überwiesen sie über die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) an Österreich. Der Kunde hatte auch hier die Wahl der Offenlegung anstelle der Quellensteuer.⁷ Das Abkommen bot damit, mit einer niedrigeren Satzstruktur als der deutsche Entwurf, die anonyme Regelung, die der deutsche Bundesrat verweigert hatte.

In der Praxis verlangte das Abkommen von den Zürcher Banken den Aufbau eines aufwendigen Apparats von Berechnungen, Kundenmitteilungen und Meldungen. Viele österreichische Kunden nutzten die Zeit vor dem Stichtag des 1. Januar 2013, um ihre Schweizer Konten zu schliessen oder Vermögenswerte anderswohin zu verlagern, eine Bewegung, der das Abkommen entgegenzuwirken versuchte, indem es die Regularisierung an die zu bestimmten Stichtagen bestehenden Beziehungen knüpfte. Andere wählten die Offenlegung im Rahmen des österreichischen Verfahrens der Selbstanzeige, das es ihnen erlaubte, ihre steuerlichen Verhältnisse ohne die Pauschalabgabe zu bereinigen, wenn die tatsächlich geschuldete Steuer niedriger war.

Das Abkommen war auf Dauer angelegt, bestand aber nur vier Jahre. Als die OECD 2014 den Common Reporting Standard verabschiedete und die Schweiz 2015 das Abkommen über den automatischen Informationsaustausch mit der Europäischen Union schloss, entfiel die Prämisse der anonymen Quellenbesteuerung. Das österreichisch-schweizerische Abkommen wurde mit Wirkung zum 31. Dezember 2016 beendet und durch den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten ersetzt.⁸ Seither melden Schweizer Banken die Kontostände und Erträge von in Österreich ansässigen Personen jährlich der ESTV, die sie nach Wien übermittelt. Das Abkommen hinterliess dennoch ein bleibendes Erbe. Es regularisierte einen bedeutenden Teil der in der Schweiz gehaltenen österreichischen Vermögenswerte und zeigte, dass eine bilaterale Bereinigung der Vergangenheit zwischen zwei Nachbarn ähnlicher Rechtskultur möglich war. Sein Scheitern im deutschen Fall hinterliess dagegen eine lange Spur von Strafverfahren und angekauften Datenträgern, die Kapitel K.I nachgezeichnet hat.

Das Doppelbesteuerungsabkommen von 1974

Den dauerhaften Rahmen der Steuerbeziehung bildet das Abkommen zwischen der Schweiz und Österreich zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiete der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen, das am 30. Januar 1974 unterzeichnet wurde und seit dem 4. Dezember 1974 in Kraft ist. Es wurde durch Protokolle von 1994, 2000, 2006, 2009 und 2012 geändert, von denen die beiden letzten den Informationsaustausch auf Ersuchen nach dem OECD-Standard einführten und dann erweiterten. Ein separates Abkommen über die Erbschaftssteuern wurde am selben Tag im Jahr 1974 unterzeichnet und trat am 4. Februar 1975 in Kraft.⁹ Da Österreich seine Erbschafts- und Schenkungssteuer mit Wirkung ab August 2008 abgeschafft hat, hat das Erbschaftssteuerabkommen viel von seiner praktischen Bedeutung verloren, auch wenn es für die Zuteilung der Besteuerungsrechte weiterhin eine Rolle spielt, wenn ein Schweizer Kanton Erbschaftssteuern auf Nachlässe mit Bezug zu Österreich erhebt.

Für Zürcher Berater regelt das Einkommenssteuerabkommen eine Reihe wiederkehrender Fragen. In Österreich ansässige Personen, die in Zürich arbeiten, österreichische Unternehmen mit Schweizer Tochtergesellschaften und in der Schweiz ansässige Personen mit österreichischen Immobilien oder Geschäftsinteressen sind alle auf seine Zuteilungsregeln angewiesen. Das Abkommen enthält Sonderbestimmungen für Grenzgänger, die die Bedeutung des Arbeitsmarktes entlang des Rheins zwischen Vorarlberg und den Kantonen St. Gallen und Graubünden widerspiegeln. Es regelt auch die Behandlung von Dividenden, die Schweizer Gesellschaften an österreichische Aktionäre zahlen, eine Frage von praktischer Bedeutung angesichts der schweizerischen Verrechnungssteuer von 35 Prozent und der Notwendigkeit, den über den Abkommenssatz hinausgehenden Teil zurückzufordern. Der vergleichsweise stabile Text des Abkommens, das seit mehr als fünfzig Jahren in Kraft ist, ist selbst ein Zeichen der unaufgeregten Normalität der österreichisch-schweizerischen Steuerbeziehung im Vergleich zur deutschen.

Anmerkungen

1. § 38 BWG (Bankwesengesetz), wiedergegeben bei JUSLINE Österreich, https://www.jusline.at/gesetz/bwg/paragraf/38. Die Bestimmung zählt in Abs. 2 die Ausnahmen auf, darunter Strafverfahren, Verfahren wegen vorsätzlicher Finanzvergehen, Ersuchen der Finanzmarktaufsicht, die schriftliche Zustimmung des Kunden und den automatischen Informationsaustausch nach dem GMSG und dem KontRegG. ↩
2. Wikipedia, «Sparbuch» (deutsche Ausgabe), https://de.wikipedia.org/wiki/Sparbuch, wonach österreichische Kreditinstitute bis November 2000 anonyme Sparbücher ausgeben durften und die Übertragung bestehender anonymer Sparbücher im Juli 2002 verboten wurde. Die Rolle der FATF, die 2000 mit der Suspendierung der Mitgliedschaft Österreichs gedroht hatte, wird in der Literatur berichtet, ist auf dieser Seite aber nicht dargestellt. ↩
3. Arbeit&Wirtschaft Blog, «Bankgeheimnis: Sag’ beim Abschied leise Servus», https://www.awblog.at/Verteilung/bankgeheimnis-sag-beim-abschied-leise-servus-2. Der Blog fasst den politischen Ablauf von Fekters Aussage 2013 bis zur Steuerreform 2015 und zur Einführung des Kontenregisters zusammen. ↩
4. Bundesministerium für Finanzen (BMF), «Kontenregister und Konteneinschau», https://www.bmf.gv.at/themen/betrugsbekaempfung/kontenregister-konteneinschau.html. Das Register wurde durch eine Novelle von 2021 auf Schliessfächer ausgedehnt. ↩
5. Vgl. die Darstellung des Übergangs in Arbeit&Wirtschaft Blog, «Bankgeheimnis: Sag’ beim Abschied leise Servus» (vorstehende Anmerkung), und den Katalog der Ausnahmen in § 38 Abs. 2 BWG, wiedergegeben bei JUSLINE Österreich, https://www.jusline.at/gesetz/bwg/paragraf/38. ↩
6. Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV), «Österreich», Länderseite zu internationalen Steuerabkommen, https://www.estv.admin.ch/estv/de/home/internationales-steuerrecht/international-laender/sif/oesterreich.html. Das Abkommen ist als SR 0.672.916.33 publiziert. ↩
7. Bundesministerium für Finanzen (BMF), «Steuerabkommen mit der Schweiz und mit Liechtenstein», https://www.bmf.gv.at/themen/steuern/internationales-steuerrecht/abkommen-aut-ch.html. ↩
8. BMF, «Steuerabkommen mit der Schweiz und mit Liechtenstein» (vorstehende Anmerkung). ↩
9. ESTV, «Österreich» (vorstehende Anmerkung). Das Einkommenssteuerabkommen ist als SR 0.672.916.31 und das Erbschaftssteuerabkommen als SR 0.672.916.32 publiziert. ↩

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