Asset Recovery: die Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen

Von verfassungsunmittelbaren Notkompetenzen zu einem Gesetz

Die Politik der Schweiz gegenüber den Vermögenswerten gestürzter Machthaber wird in Teil F historisch dargestellt, von der Sperre der Marcos-Konten 1986 bis zur Rückerstattung der Abacha-Gelder. Jahrzehntelang war die Rechtsgrundlage für die Sperre solcher Vermögenswerte ausserhalb der ordentlichen Rechtshilfe die Bundesverfassung selbst. Artikel 184 Absatz 3 ermächtigt den Bundesrat, Verordnungen und Verfügungen zu erlassen, wenn die Wahrung der Interessen des Landes es erfordert, und Artikel 185 verleiht ihm vergleichbare Befugnisse zur Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit.¹ Notverordnungen dieser Art wurden unter der früheren Verfassung für die Vermögenswerte von Marcos und Mobutu eingesetzt. 2011 stützte sich der Bundesrat auf dieselbe Kompetenz für die Vermögenswerte im Zusammenhang mit den Regimes von Ben Ali in Tunesien und Mubarak in Ägypten und 2014 für jene aus dem Umfeld von Viktor Janukowitsch in der Ukraine.²

Der Fall Duvalier legte die Grenzen dieses Ansatzes offen. Als die Rechtshilfe mit Haiti scheiterte, weil die haitianische Justiz keine Verfahren führen konnte, entschied das Bundesgericht 2010, die Duvalier-Vermögenswerte könnten nach den ordentlichen Regeln nicht eingezogen werden, weil die Taten verjährt seien. Das Parlament reagierte mit dem Rückerstattungsgesetz von 2010, der sogenannten Lex Duvalier, welche die Einziehung im Fall gescheiterter Staaten ermöglichte.³ Dieses Gesetz wurde durch einen umfassenden Erlass abgelöst, das Bundesgesetz vom 18. Dezember 2015 über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen, deutsch abgekürzt SRVG, englisch Foreign Illicit Assets Act (FIAA). Es trat am 1. Juli 2016 in Kraft.⁴

Das Gesetz über unrechtmässig erworbene Vermögenswerte

Das Gesetz regelt «die Sperrung, die Einziehung und die Rückerstattung von Vermögenswerten ausländischer politisch exponierter Personen oder ihnen nahestehender Personen, wenn Grund zur Annahme besteht, dass diese Vermögenswerte durch Korruption, ungetreue Geschäftsbesorgung oder andere Verbrechen erworben worden sind». Es sieht zwei Arten der Sperrung vor. Die erste nach Artikel 3 ist eine vorsorgliche Sperrung im Hinblick auf die Rechtshilfe. Der Bundesrat kann sie anordnen, wenn die Regierung des Herkunftsstaates die Macht verloren hat oder ein Machtwechsel unausweichlich erscheint, wenn der Korruptionsgrad in diesem Staat notorisch hoch ist, wenn es wahrscheinlich erscheint, dass die Vermögenswerte durch Korruption oder andere Verbrechen erworben wurden, und wenn die Wahrung der Interessen der Schweiz die Sperrung erfordert. Eine solche Sperrung ist auf vier Jahre befristet. Der Bundesrat kann sie jeweils um ein Jahr verlängern, bis zu einer Höchstdauer von zehn Jahren.

Die zweite Art der Sperrung nach Artikel 4 dient als Grundlage für die Einziehung. Sie kommt zum Zug, wenn die Rechtshilfe scheitert, typischerweise weil der Herkunftsstaat die Anforderungen eines Rechtshilfeverfahrens wegen des vollständigen oder teilweisen Zusammenbruchs seines Justizsystems nicht erfüllen kann. Das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) kann dann beim Bundesverwaltungsgericht Klage auf Einziehung erheben. Das Gericht ordnet die Einziehung an, wenn die Vermögenswerte der Verfügungsmacht einer politisch exponierten Person oder einer ihr nahestehenden Person unterliegen, unrechtmässiger Herkunft sind und nach Artikel 4 gesperrt wurden. Die Einziehung unterliegt keiner Verjährung. Nach Artikel 15 wird die unrechtmässige Herkunft vermutet, wenn das Vermögen der Person im Zusammenhang mit der Ausübung eines öffentlichen Amtes übermässig angewachsen ist und der Korruptionsgrad im Land während dieser Zeit notorisch hoch war. Die Vermutung ist widerlegt, wenn «mit überwiegender Wahrscheinlichkeit» nachgewiesen wird, dass die Vermögenswerte rechtmässig erworben wurden.⁵

Das Gesetz auferlegt auch dem Finanzsektor Pflichten. Personen und Institutionen, die Vermögenswerte von Personen verwahren oder verwalten, die von einer Sperrung erfasst sind, müssen diese unverzüglich melden. Der Bund kann den Herkunftsstaat in seinen Bemühungen um Rückerstattung unterstützen, etwa durch Rechtsberatung, durch die Organisation internationaler Treffen oder durch die Entsendung von Fachleuten. Die Artikel 17 und 18 legen die Grundsätze der Rückerstattung fest. Zurückerstattete Vermögenswerte müssen der Verbesserung der Lebensbedingungen der Bevölkerung des Herkunftsstaates oder der Stärkung der Rechtsstaatlichkeit dort dienen, und der Bundesrat schliesst zu diesem Zweck Vereinbarungen mit dem Empfängerstaat. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) verwaltet dieses System über seine Sektion Asset Recovery in der Direktion für Völkerrecht und unterstützt die Justizbehörden der betroffenen Staaten.⁶

Sperrungen in der Praxis

Die Liste der Sperrungen nach dem Gesetz und seinen Vorläufern ist eine kurze Geschichte politischer Umwälzungen seit 2011. Die tunesische Sperrung lief am 18. Januar 2021 aus, als sie die Zehnjahresgrenze erreichte. Die ägyptische Sperrung wurde am 20. Dezember 2017 aufgehoben, nachdem die Strafverfahren in der Schweiz eingestellt worden waren. Die ukrainische Sperrung lief am 27. Februar 2023 aus, als der Bundesrat zu Einziehungsverfahren über mehr als CHF 130 Mio. überging. 2025 und 2026 kamen zwei neue Sperrungen hinzu. Die Vermögenswerte von Baschar al-Assad und seinem Umfeld sind seit dem 7. März 2025 gesperrt, jene von Nicolás Maduro und ihm nahestehenden Personen seit dem 5. Januar 2026.⁷

Die venezolanische Sperrung veranschaulicht, wie das Instrument funktioniert. Nach der Entmachtung Maduros ordnete der Bundesrat am 5. Januar 2026 mit sofortiger Wirkung für vier Jahre die Sperrung allfälliger in der Schweiz gehaltener Vermögenswerte von ihm und ihm nahestehenden Personen an, unter Ausschluss der Mitglieder der amtierenden venezolanischen Regierung. Der Bundesrat erklärte, ausschlaggebend sei gewesen, dass ein Machtverlust eingetreten sei und es Venezuela möglich geworden sei, rechtliche Schritte einzuleiten. Er hielt fest, dass gegenüber Venezuela seit 2018 Sanktionen gestützt auf das Embargogesetz (EmbG) in Kraft seien, während die neue Massnahme Personen erfasse, die bisher nicht sanktioniert worden seien. Die Medienmitteilung nannte keine Zahlen zu den gesperrten Beträgen.⁸ Die Unterscheidung der beiden Regimes ist für Banken in Zürich wichtig. Sanktionen nach dem Embargogesetz, die im vorangehenden Kapitel behandelt werden, dienen aussenpolitischen Zielen und werden aufgehoben, wenn diese Ziele erreicht sind. Eine Sperrung nach dem SRVG dient einer künftigen Rückerstattung und kann in einer Einziehung enden.

Die ukrainischen Einziehungsverfahren sind die erste echte Bewährungsprobe des Gesetzes. Am 15. Februar 2023 beauftragte der Bundesrat das Eidgenössische Finanzdepartement, beim Bundesverwaltungsgericht Einziehungsklagen über mehr als CHF 130 Mio. aus dem Umfeld des ehemaligen Präsidenten zu erheben.⁹ Die Klagen erproben, ob das gesetzliche Modell der Einziehung ohne ausländisches Urteil in umstrittenen Fällen funktionieren kann.

Rückerstattungspraxis und Zahlen

Die Schweiz bezeichnet sich als führenden Staat bei der Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten gibt an, die Schweiz habe über USD 2 Mrd. an ausländische Staaten zurückerstattet. Es nennt drei Grundsätze für die Rückerstattung: Transparenz und Rechenschaftspflicht, den Nutzen für die Bevölkerung des Herkunftsstaates und Überwachungsmechanismen, die verhindern sollen, dass die zurückerstatteten Gelder wieder in korrupte Kanäle fliessen.¹⁰ Ein älteres Non-Paper desselben Departements führt die wichtigsten Fälle auf. Die Marcos-Vermögenswerte von USD 684 Mio. wurden Ende der 1990er-Jahre nach einem Urteil des Bundesgerichts an die Philippinen zurückerstattet, teilweise zur Entschädigung von Opfern von Menschenrechtsverletzungen. 2002 erhielt Peru im Fall Montesinos USD 92 Mio., die über einen nationalen Fonds für Korruptionserlöse geleitet wurden. Nigeria erhielt 2005 rund USD 700 Mio. an Abacha-Vermögenswerten, später gefolgt von weiteren USD 321 Mio. unter Aufsicht der Weltbank. Kasachstan erhielt 2007 USD 115 Mio. über die unabhängige BOTA-Stiftung für Kinder und Jugendliche und 2012 weitere USD 48 Mio. unter treuhänderischer Verantwortung der Weltbank. Angola erhielt 2005 USD 24 Mio. und 2012 USD 43 Mio. für Projekte in den Bereichen humanitäre Hilfe, Bildung und Landwirtschaft.¹¹

Zürich spielte im Fall Montesinos eine unmittelbare Rolle. Nachdem Schweizer Banken im Oktober 2000 Konten mit Bezug zu Vladimiro Montesinos, dem ehemaligen Chef des peruanischen Geheimdienstes, der Meldestelle für Geldwäscherei (MROS) gemeldet hatten, eröffnete die Bezirksanwaltschaft IV des Kantons Zürich ein Strafverfahren. Die Untersuchung ergab, dass Montesinos bei mehr als dreissig Geschäften Kommissionen auf Waffenlieferungen in Höhe von 18 % des Kaufpreises erhalten hatte. Am 12. Juni 2002 ordnete der Zürcher Bezirksanwalt die Überweisung der Vermögenswerte an, und eine erste Überweisung von USD 77,5 Mio. erfolgte am 20. August 2002. Die Stolen Asset Recovery Initiative der Weltbank und des Büros der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung verzeichnet weitere Rückerstattungen von USD 16,3 Mio. im Jahr 2020 gestützt auf eine trilaterale Vereinbarung mit Luxemburg sowie einen Entscheid des Bundesgerichts vom Mai 2023, der in einem Fall der Einziehung ohne Verurteilung den Weg für die Rückerstattung weiterer USD 8,5 Mio. freimachte.¹²

Die zweite Abacha-Rückerstattung wurde zum Vorbild für eine überwachte Rückerstattung. Die Vereinbarung zwischen der Schweiz, Nigeria und der Weltbank wurde in Washington unterzeichnet. Die USD 321 Mio., welche die Genfer Staatsanwaltschaft eingezogen hatte, dienten der Finanzierung des National Social Safety Net Project, das Geldtransfers an arme Haushalte leistet. Erstmals in einem solchen Fall wirkten zivilgesellschaftliche Organisationen an der Ausarbeitung der Vereinbarung mit. Kritiker wiesen gleichwohl darauf hin, dass ein erheblicher Teil der 2005 zurückerstatteten USD 700 Mio. verschwunden war, was die strengere Überwachung der zweiten Rückerstattung erklärte.¹³

Der usbekische Fall übertrug das Modell auf eine neue Konstellation. Im Strafverfahren, das die Bundesanwaltschaft 2012 gegen Gulnara Karimova, die Tochter des ehemaligen Präsidenten Usbekistans, und weitere Personen eröffnet hatte, wurden grosse Summen eingezogen. Im August 2022 unterzeichneten der Bundesrat und die Regierung Usbekistans eine Vereinbarung, nach der die Vermögenswerte über einen Treuhandfonds der Vereinten Nationen zugunsten der Bevölkerung Usbekistans verwendet werden sollten.¹⁴ Die erste Tranche belief sich auf rund USD 131 Mio. Eine zweite Vereinbarung, am 6. Februar 2025 in Taschkent unterzeichnet, sieht die Rückerstattung von rund USD 182 Mio. über den United Nations Uzbekistan Vision 2030 Multi-Partner Trust Fund vor, die für gesellschaftlich bedeutsame Projekte verwendet werden sollen, insbesondere im öffentlichen Gesundheitswesen und in der Bildung. Der Gesamtbetrag beläuft sich somit auf rund USD 313 Mio.¹⁵

Amtliche und unabhängige Zahlen weichen voneinander ab. Eine auf Doktoratsforschung beruhende Studie von Maria Gabriela Sarmiento zählt mehr als USD 3,1 Mrd., welche die Schweiz zurückerstattet habe, darunter über USD 1 Mrd. an Nigeria, USD 684 Mio. an die Philippinen, USD 567 Mio. an Brasilien und USD 313 Mio. an Usbekistan. Sie hält fest, dass es kein einheitliches amtliches Register gesperrter, eingezogener und zurückerstatteter Vermögenswerte gibt.¹⁶ Die Eidgenössische Finanzkontrolle hatte bereits 2022 bemängelt, die Informationen zu Rückerstattungsfällen seien «sehr lückenhaft und unvollständig», den Behörden fehle ein Überblick über die Verwendung der zurückerstatteten Gelder und Einziehungsentscheide hätten teilweise mehr als fünfzehn Jahre gedauert. Sie empfahl mehr Transparenz über die Verwendung gesperrter und eingezogener Gelder.¹⁷

Anmerkungen

1. Art. 184 Abs. 3 und 185 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, SR 101. Nach Art. 184 Abs. 3 Satz 2 sind Verordnungen zu befristen («Verordnungen sind zu befristen»), https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-184-218.html und https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-185-219.html. ↩
2. «Freezing, Forfeiture and Restitution of Illicit Assets of Politically Exposed Persons Abroad: New Regime Applicable as of July 1st, 2016», Lexology-Briefing, https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=0961c38c-b139-4c25-ad88-333db2188d50. Das Briefing erläutert, dass das neue Gesetz die während des Arabischen Frühlings und der Ukraine-Krise eingesetzten verfassungsunmittelbaren Notmassnahmen ablöste. ↩
3. Bundesgesetz vom 1. Oktober 2010 über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte politisch exponierter Personen (RuVG), AS 2011 275, aufgehoben durch Art. 31 des Bundesgesetzes vom 18. Dezember 2015 über unrechtmässig erworbene Vermögenswerte (SRVG), in Kraft seit 1. Juli 2016, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/19/196.1-31-34.html und https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/19/196.1-33-36.html. Zum Fall Duvalier vgl. Teil F. ↩
4. Bundesgesetz über unrechtmässig erworbene Vermögenswerte (SRVG) vom 18. Dezember 2015, SR 196.1, inoffizielle englische Übersetzung, an die UNCAC Working Group on Asset Recovery verteilt, https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup2/2016-August-25-26/V1605154e.pdf. ↩
5. SRVG, Art. 1, 3, 4, 6, 14 und 15, inoffizielle englische Übersetzung, https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup2/2016-August-25-26/V1605154e.pdf. Art. 16 schützt die Rechte der Schweizer Behörden und gutgläubig erworbene Rechte Dritter. ↩
6. Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA), «Freezing of assets», https://www.eda.admin.ch/en/freezing-of-assets. ↩
7. EDA, «Freezing of assets», https://www.eda.admin.ch/en/freezing-of-assets, mit einer Liste der laufenden und abgelaufenen Sperrungen. Die libysche Sperrung von 2011 ging im Sanktionsregime der UNO und der EU auf. ↩
8. Schweizerischer Bundesrat, «Federal Council freezes any assets held in Switzerland by Nicolás Maduro», Medienmitteilung vom 5. Januar 2026, https://www.admin.ch/en/newnsb/4mdMVbqPTwY-5XoVHeNVP. ↩
9. Schweizerischer Bundesrat, «Over CHF 130 million from entourage of former Ukrainian President Yanukovych targeted in confiscation proceedings», Medienmitteilung vom 15. Februar 2023, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-93078.html. Die Mitteilung betont, dass die Verfahren in keinem Zusammenhang mit den 2022 beschlossenen Sanktionen gegen Russland stehen. ↩
10. EDA, «Return of illicit assets of foreign politically exposed persons (PEPs)», https://www.eda.admin.ch/en/restitution-of-illicitly-acquired-assets. ↩
11. EDA, «Switzerland’s Experience in Repatriating Illicitly Acquired Assets (PEP)», Non-Paper, https://www.eda.admin.ch/dam/fr/sd-web/vLXkW-zmgeBG/09-cas-de-restitution_en.pdf. Das Dokument hält fest: «Switzerland has returned about USD 2 billion to the countries of origin». ↩
12. Stolen Asset Recovery Initiative (StAR), Asset Recovery Watch database, «Vladimiro Montesinos – Switzerland chapter», https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/vladimiro-montesinos-switzerland-chapter. ↩
13. Julia Crawford, «Is the Abacha accord a model for returning ‹dictator funds›?», JusticeInfo.net, 8. März 2018, https://www.justiceinfo.net/en/36633-is-the-abacha-accord-a-model-for-returning-dictator-funds.html. ↩
14. Schweizerischer Bundesrat, «Restitution of illicit assets: Switzerland and Uzbekistan sign agreement», Medienmitteilung vom 16. August 2022, https://admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-89949.html. ↩
15. Botschaft der Schweiz in Usbekistan, «Information on the ‹Agreement regarding the sharing of forfeited assets› between the Swiss Federal Council and the Government of the Republic of Uzbekistan», Februar 2025, https://www.eda.admin.ch/countries/uzbekistan/en/home/news/news.html/content/countries/uzbekistan/en/meta/news/2025/February/restitution. ↩
16. Maria Gabriela Sarmiento, «Switzerland: The Opaque World of Asset Recovery» (Gastbeitrag), UNCAC Coalition, 13. Mai 2025, https://uncaccoalition.org/switzerland-and-grand-corruption-the-opaque-world-of-asset-recovery. ↩
17. SWI swissinfo.ch, «Swiss asset restitution strategy comes in for criticism», 27. Januar 2022, https://www.swissinfo.ch/eng/politics/swiss-asset-restitution-strategy-comes-in-for-criticism/47296700. ↩

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