Stadt und Amt: eine Bundesverfassung im Kleinen

Die Verfassung des alten Kantons Zug war selbst ein Bund. Der Kanton bestand aus der Stadt Zug und dem «Äusseren Amt», das die drei ländlichen Gemeinden Baar, Ägeri und Menzingen umfasste, letztere auch «Berg» genannt.¹ Stadt und Gemeinden regierten den Kanton gemeinsam. Die gemeinsamen Institutionen, insbesondere der Rat von «Stadt und Amt», vereinigten Vertreter der Stadt und der drei Gemeinden. Nach 1803 zählte dieser Rat 54 Mitglieder.² Stadt und Gemeinden teilten sich die Ämter des Kantons, einschliesslich des Amts des Ammanns, nach einem Rotationssystem.³

Die Stadt war mehr als ein gleichberechtigter Partner. Sie hatte durch Kauf und Verpfändung eine Reihe von Herrschaften in der Umgebung erworben, die sie als eigene Untertanengebiete durch Vögte verwaltete. Die Stadt erwarb 1379 die Vogtei Walchwil und später die Herrschaften Cham, Risch und Steinhausen, die den Herren von Hünenberg gehört hatten. Um 1500 entsprach das Gebiet des Kantons annähernd seinen heutigen Grenzen.⁴ Die Bewohner dieser Untertanengebiete hatten keinen Anteil an der Regierung des Kantons. Gleichberechtigte Bürger wurden sie erst 1798, als die Stadt sie unter dem Druck der Revolution entliess.⁵

Diese Struktur hatte drei Folgen, die in einem Buch über einen modernen Wirtschaftsstandort Beachtung verdienen.

Die erste ist eine Gewohnheit des ausgehandelten Regierens. In einem Gemeinwesen aus vier Partnern, von denen keiner den anderen seinen Willen aufzwingen konnte, verlangten Entscheide Kompromisse. Die Verteilung von Ämtern, Einnahmen und Lasten war ständiger Verhandlungsgegenstand. Die Institutionen des alten Kantons waren darauf angelegt, diese Verhandlungen zu bewältigen, eine Aufgabe, die sie mit wechselndem Erfolg erfüllten. Die unten beschriebenen Streitigkeiten des 18. Jahrhunderts zeigen, was geschah, wenn das Gleichgewicht zerbrach.

Die zweite ist eine Erfahrung mit Steuerföderalismus innerhalb des Kantons selbst. Die Einnahmen flossen nicht in eine zentrale Staatskasse im modernen Sinn. Die fremden Pensionen, welche die wichtigste öffentliche Einnahme des frühneuzeitlichen Kantons bildeten, wurden an die Gemeinden und innerhalb der Gemeinden verteilt. Jede Gemeinde hatte ihre eigenen Mittel und ihre eigenen Pflichten.⁶ Die Frage, wer was und auf welcher Grundlage erhielt, war eine politische Frage ersten Ranges. Die modernen schweizerischen Debatten über den interkantonalen Finanzausgleich, in dem Zug pro Kopf der grösste Einzahler ist, haben in den Verteilungsstreitigkeiten des Kantons selbst eine lange Vorgeschichte.⁷ Die dritte ist eine Unterscheidung zwischen Regierenden und Regierten. Die Bewohner der Untertanengebiete, die Einwohner ohne volles Bürgerrecht und vor allem die Nichtbürger, die sich als Handwerker oder Dienstboten in der Stadt niederliessen, hatten wenige oder keine politischen Rechte. Das Bürgerrecht war ein Privileg, das durch Geburt weitergegeben und Neuankömmlingen nur selten und gegen Entgelt verliehen wurde. Die Unterscheidung zwischen Bürgern und Einwohnern, zwischen den alten Familien und den Neuzuzügern, prägte die Sozialgeschichte der Stadt bis ins 20. Jahrhundert. Sie kehrt in anderer Form wieder im Verhältnis zwischen der alteingesessenen Bevölkerung und der internationalen Gemeinschaft, die sich seit den 1970er-Jahren im Kanton niedergelassen hat.

Anmerkungen

1. HLS, «Zug (Kanton)», Abschnitt zur Struktur von «Stadt und Amt»: der gemeinsame Rat von Stadt und Amt, mit den Gemeinden Baar, Ägeri und Menzingen (Berg) als gleichberechtigten Partnern. ↩
2. HLS, «Zug (Kanton)»: gemeinsamer Rat von «Stadt und Amt» mit 54 Mitgliedern nach 1803. ↩
3. HLS, «Zug (Kanton)», Version vom 24. April 2019, hls-dhs-dss.ch: Ab 1410 war der Ammann ein Zuger; im 16. Jahrhundert wechselte das Amt in einer «starren Kehrordnung» mit festgelegter Reihenfolge unter den vier Gemeinden von Stadt und Äusserem Amt. ↩
4. HLS, «Zug (Kanton)», Abschnitt zur territorialen Entwicklung: Erwerb der Vogtei Walchwil 1379; Erwerb von Cham, Risch und Steinhausen von den Herren von Hünenberg; Gebiet um 1500 annähernd in den heutigen Kantonsgrenzen. ↩
5. HLS, «Zug (Kanton)» und «Zug (Gemeinde)»: Entlassung der Untertanengebiete durch die Stadt am 11. Februar 1798. ↩
6. HLS, «Zug (Kanton)», Abschnitt zur frühneuzeitlichen Wirtschaft: fremde Kriegsdienste und Staatspensionen als entscheidende Finanzinstrumente, kontrolliert von der politischen Elite und über die Gemeinden verteilt. ↩
7. Eidgenössisches Finanzdepartement, Medienmitteilung «Finanzausgleich: Die Ausgleichszahlungen steigen 2026 stark an», 11. Juni 2025, efd.admin.ch: Unter Berücksichtigung der übrigen Ausgleichsinstrumente und pro Kopf bleibt Zug der grösste Einzahler; in absoluten Zahlen ist Genf der grösste Einzahler, gefolgt von Zürich und Zug. Behandelt in Teil B. ↩

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