Warum das Abkommen möglich war

Mehrere Voraussetzungen haben das Abkommen ermöglicht, die im Verhältnis zur Europäischen Union nicht bestehen. Beide Parteien sind souveräne Staaten, die Abkommen über Finanzdienstleistungen ohne Mitwirkung anderer Staaten schliessen können. Beide verfügen über grosse Finanzsektoren mit vergleichbaren Regulierungs- und Aufsichtsstandards. Jede betrachtete das Verhältnis als eines unter Gleichen. Das Abkommen stützt sich auf die Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden und auf die Möglichkeit der Kündigung, wenn die Ergebnisse auseinanderlaufen. Es begründet keine Pflicht zur Übernahme künftigen Rechts der anderen Partei und verleiht keinem Gericht einer Partei die Befugnis, das Abkommen mit verbindlicher Wirkung für die andere auszulegen. Genau dies sind die Elemente, welche die Europäische Union in ihren Abkommen mit der Schweiz über den Zugang zum Binnenmarkt verlangt, wie die institutionellen Teile des Pakets von 2026 zeigen. Das BFSA ist daher ein Modell dafür, was die Schweiz von einem Partner erhalten kann, der eine ergebnisorientierte Anerkennung akzeptiert, und was sie von der Union nicht erhalten kann.

Das Abkommen ist für Lugano auf direkte und auf indirekte Weise von Bedeutung. Direkt öffnet es den britischen Markt für die Banken und Vermögensverwalter Luganos gegenüber vermögenden Kunden, die im Vereinigten Königreich leben. Einige dieser Kunden sind Italiener oder andere Europäer, die nach London gezogen sind und deren Familien seit Langem Bankbeziehungen im Tessin unterhalten. Indirekt schafft es eine Vorlage für die Behandlung vermögender Privatpersonen als Kategorie zwischen Privatkunden und professionellen Kunden. Weder die europäischen Vorschriften über Wertpapierdienstleistungen noch die italienischen Ausführungsbestimmungen kennen diese Kategorie, und die Europäische Union verfügt über kein Instrument zur ergebnisorientierten Anerkennung der Private-Banking-Regelung eines Drittstaats.

Eine italienische Fassung des britischen Modells

Die für Lugano wichtigste Frage ist, ob eine Regelung nach dem Berner Muster mit Italien oder mit der Union für Italien geschlossen werden könnte. Drei rechtliche Hindernisse stehen dem entgegen. Das erste ist die Kompetenzverteilung innerhalb der Union. Nach Artikel 3 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union hat die Union die ausschliessliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, soweit deren Abschluss gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte.¹ Da die Vorschriften über Wertpapierdienstleistungen und ab 2027 über die grenzüberschreitende Erbringung von Kernbankdienstleistungen durch Drittlandunternehmen weitgehend harmonisiert sind, würde ein bilaterales Abkommen zwischen der Schweiz und Italien, das Schweizer Unternehmen in diesen Bereichen Zugang zu italienischen Kunden gewährt, ernsthafte Zuständigkeitsfragen aufwerfen.

Das zweite Hindernis betrifft den Spielraum, den das Unionsrecht den Mitgliedstaaten lässt. Artikel 39 der Markets in Financial Instruments Directive (MiFID II) erlaubt es einem Mitgliedstaat, von Drittlandunternehmen, die in seinem Hoheitsgebiet Privatkunden oder gekorene professionelle Kunden betreuen wollen, die Errichtung einer Zweigniederlassung zu verlangen. Italien hat von dieser Möglichkeit in den Artikeln 28 und 29-ter des Testo unico della finanza (TUF) Gebrauch gemacht. Für geeignete Gegenparteien und geborene professionelle Kunden erlaubt Artikel 46 Absatz 4 MiFIR den Mitgliedstaaten, nationale Regelungen beizubehalten, bis ein Gleichwertigkeitsbeschluss erlassen wird.² Innerhalb dieses Spielraums könnte Italien durch Änderung seines eigenen Rechts das Zweigniederlassungserfordernis für gekorene professionelle Kunden lockern, eine Kategorie, die viele vermögende Privatpersonen umfassen würde, welche die Kriterien für eine Behandlung als professionelle Kunden erfüllen. Eine solche Änderung erforderte kein internationales Abkommen, wäre aber ein einseitiger Entscheid des italienischen Gesetzgebers und der italienischen Aufsichtsbehörden, den die schweizerisch-italienische Roadmap von 2015 nicht erreicht hat.

Das dritte Hindernis ist die sechste Eigenkapitalrichtlinie (Capital Requirements Directive, CRD VI). Ihr Artikel 21c verpflichtet Drittlandunternehmen, in einem Mitgliedstaat eine Zweigniederlassung zu errichten, um dort Kernbankdienstleistungen zu erbringen, nämlich die Entgegennahme von Einlagen, die Kreditvergabe und Garantien. Die Regel kennt Ausnahmen, darunter Dienstleistungen, die auf ausschliessliche Initiative des Kunden erbracht werden, und bestimmte Nebendienstleistungen zu Wertpapierdienstleistungen, und sie gilt in Italien ab dem 11. Januar 2027.³ Da Artikel 21c eine harmonisierte Regel ist, kann Italien für Schweizer Banken weder durch nationales Recht noch durch ein bilaterales Abkommen darauf verzichten. Eine Regelung, die Lombardkredite, Hypotheken auf italienischen Liegenschaften oder Einlagen italienischer Kunden erfasst, würde ein Handeln auf Ebene der Union erfordern.

Anmerkungen

1. Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Art. 3 Abs. 2, konsolidierte Fassung bei EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:12016E003, der die Rechtsprechung seit der Rechtssache 22/70 Kommission/Rat (AETR) [1971] Slg. 263 kodifiziert. ↩
2. Verordnung (EU) Nr. 600/2014 (MiFIR), Art. 46 Abs. 4, Text bei EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R0600; Richtlinie 2014/65/EU, Art. 39; Art. 28 und 29-ter TUF; vgl. Kapitel E.IV mit Quellen. ↩
3. Richtlinie 2013/36/EU, Art. 21c, eingefügt durch die Richtlinie (EU) 2024/1619, Text bei EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32024L1619 (Ausnahmen für Reverse Solicitation und für Wertpapierdienstleistungen samt Nebendienstleistungen); italienische Umsetzung durch das Gesetzesvertretende Dekret Nr. 208 von 2025 (oben), anwendbar auf Drittlandzweigniederlassungen ab dem 11. Januar 2027. Vgl. Kapitel E.IV. ↩

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