Die Vereinigten Staaten und Sekundärsanktionen

Warum amerikanisches Recht bis nach Lugano reicht

Weder die Schweiz noch Italien ist an das amerikanische Sanktionsrecht gebunden. Ein Luganeser Händler ohne amerikanische Mitarbeitende, ohne amerikanische Kunden und ohne amerikanische Waren könnte meinen, die Vorschriften des Office of Foreign Assets Control (OFAC) gingen ihn nichts an. Diese Annahme hält der Praxis selten stand. Amerikanische Sanktionen erreichen ein Schweizer Unternehmen über vier Kanäle. Der erste ist der Dollar: Eine Zahlung in US-Dollar wird in den meisten Fällen über eine Korrespondenzbank in New York abgewickelt, die als amerikanische Person verpflichtet ist, Transaktionen mit gesperrten Personen zu blockieren oder zurückzuweisen. Der zweite ist das Personal, denn amerikanische Staatsbürger und Inhaber einer Green Card sind gebunden, wo immer sie arbeiten. Der dritte sind Waren, da die Export Administration Regulations des Handelsministeriums Gütern amerikanischen Ursprungs und im Ausland mit amerikanischer Technologie hergestellten Gütern folgen. Der vierte ist die Doktrin, wonach eine ausländische Person, die eine amerikanische Person zu einem Sanktionsverstoss veranlasst, selbst haftet.¹

Zu diesen Kanälen der primären Zuständigkeit haben die Vereinigten Staaten sekundäre Sanktionen hinzugefügt. Diese verbieten nicht das Verhalten ausländischer Personen als solches. Sie drohen ausländischen Personen, die bestimmte Transaktionen tätigen, damit, selbst als gesperrte Personen bezeichnet zu werden oder in ihrem Zugang zum amerikanischen Finanzsystem beschränkt zu werden. Für eine Schweizer Bank oder ein Handelshaus ist diese Drohung existenziell, denn eine Bezeichnung schneidet sie vom Dollar-Clearing ab und in der Praxis von jeder Bank, die ihre eigenen amerikanischen Beziehungen behalten will. Die schweizerische und die italienische Rechtsordnung bieten gegen diesen Mechanismus keinen Schutz. Sanktionen von Drittstaaten entfalten in der Schweiz grundsätzlich keine direkte Wirkung, doch berücksichtigen Schweizer Banken amerikanische Sanktionen aus geschäftspolitischen Gründen, und das SECO hat klargestellt, dass es einem Schweizer Finanzintermediär weder bewilligen noch auferlegen kann, sie zu missachten.²

Die 50-Prozent-Regel und der europäische Kontrolltest

Die Regeln über das Eigentum zeigen, wie nahe sich die Regime sind und wo sie sich unterscheiden. Nach der überarbeiteten Wegleitung des OFAC vom 13. August 2014 ist ein Unternehmen gesperrt, wenn eine oder mehrere gesperrte Personen direkt oder indirekt zusammen 50 Prozent oder mehr daran halten. Das OFAC veranschaulichte die Zusammenrechnung mit einem Beispiel: «If Blocked Person X owns 25 percent of Entity A, and Blocked Person Y owns another 25 percent of Entity A, Entity A is considered to be blocked.» Die Regel «speaks only to ownership and not to control». Ein Unternehmen, das von gesperrten Personen kontrolliert wird, aber nicht mehrheitlich in ihrem Eigentum steht, ist daher nicht automatisch gesperrt, wobei das OFAC zur Vorsicht rät, weil ein solches Unternehmen später bezeichnet werden kann.³

Der schweizerische Ansatz fügt einen zweiten Test hinzu. Die Auslegungshilfe des SECO verwendet ebenfalls einen Schwellenwert von 50 Prozent oder mehr und rechnet die Beteiligungen mehrerer gelisteter Personen grundsätzlich zusammen, sodass eine Luganeser Gesellschaft, die zu gleichen Teilen zwei voneinander unabhängigen gelisteten Personen gehört, in der Schweiz ebenso gesperrt ist wie nach amerikanischem Recht. Neben dem Eigentum berücksichtigt die Schweizer Praxis die Kontrolle mit anderen Mitteln, etwa das Recht, die Mehrheit des Verwaltungsrats zu ernennen oder abzuberufen, einen beherrschenden Einfluss aufgrund eines Vertrags oder der Statuten oder die Befugnis, über die Mittel der Gesellschaft zu verfügen, und sie vermutet Kontrolle, sobald eines dieser Kriterien erfüllt ist.⁴ Auch das europäische Recht erstreckt die Sperre auf Unternehmen, die im Eigentum oder unter der Kontrolle gelisteter Personen stehen. Eine Gesellschaft, die zu 40 Prozent einer gelisteten Person gehört, welche den gesamten Verwaltungsrat ernennt, kann nach schweizerischem und europäischem Recht gesperrt sein, nach amerikanischem Recht hingegen nicht. Ein Compliance-Programm, das nur einen der Tests anwendet, übersieht Fälle, die unter den anderen fallen.

Anmerkungen

1. International Emergency Economic Powers Act, 50 U.S.C. § 1705(a) («It shall be unlawful for a person to violate, attempt to violate, conspire to violate, or cause a violation of any license, order, regulation, or prohibition issued under this chapter»), https://www.law.cornell.edu/uscode/text/50/1705; Export Administration Regulations, 15 C.F.R. § 734.9 («Foreign-Direct Product (FDP) Rules», einschliesslich der FDP-Regeln für Russland/Belarus in Abs. (f) und (g)), https://www.ecfr.gov/current/title-15/subtitle-B/chapter-VII/subchapter-C/part-734/ section-734.9. ↩
2. SECO, «FAQ – Sanktionen der Schweiz» (oben) («Sanktionsmassnahmen von Drittstaaten entfalten grundsätzlich keine direkte Wirkung in der Schweiz»); SECO, Auslegungshilfe Sanktionsmassnahmen (oben), Ziff. 1.14 («Die Einhaltung ausländischer Sanktionen (z.B. der USA oder Grossbritanniens) fällt hingegen nicht in den Zuständigkeitsbereich des SECO [...]. Insbesondere kann das SECO einem Schweizer Finanzintermediär keine Bewilligung oder Auflage erteilen, ausländische Sanktionen nicht zu befolgen»). ↩
3. U.S. Department of the Treasury, OFAC, «Entities owned by blocked persons (50% rule)», FAQs, https://ofac.treasury.gov/faqs/topic/1521 (überarbeitete Wegleitung vom 13. August 2014). ↩
4. SECO, Auslegungshilfe Sanktionsmassnahmen (oben), Ziff. 1.10 («50% oder mehr der Eigentumsanteile»; «Eigentumsanteile von mehreren sanktionierten natürlichen Personen, Unternehmen oder Organisationen werden dabei grundsätzlich zusammengerechnet») und 1.11 (Kriterien der Kontrolle und Vermutung); Verordnung (EU) Nr. 269/2014, Art. 2 (oben) (Gelder, die gelisteten Personen «gehören oder sich in ihrem Eigentum, Besitz oder unter ihrer Kontrolle befinden»). ↩

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