Die Wende von 2009: der OECD-Standard, schwarze Listen und italienischer Druck

Die Schweiz übernimmt Artikel 26

Die Finanzkrise von 2008 veränderte die Politik gegenüber Steueroasen grundlegend. Regierungen, die ihre Banken mit öffentlichen Mitteln gerettet hatten, wandten sich der Besteuerung unversteuerter Offshore-Vermögen zu. Das Verfahren der Vereinigten Staaten gegen die UBS wegen Beihilfe zur Steuerhinterziehung amerikanischer Kunden zeigte, dass das schweizerische Geheimnis durch die Drohung mit einem Strafverfahren gegen eine Bank durchbrochen werden konnte. Im Februar 2009 schloss die UBS ein Deferred Prosecution Agreement ab und übergab mit Ermächtigung der FINMA die Daten von rund 250 bis 300 Kunden an die amerikanischen Behörden.¹ Vom G20-Gipfel in London am 2. April 2009 wurde die Veröffentlichung von Listen nicht kooperativer Staaten erwartet. In dieser Lage beschloss der Bundesrat am 13. März 2009, dass die Schweiz den OECD-Standard zur Amtshilfe in Steuersachen nach Artikel 26 des OECD-Musterabkommens übernehmen und ihren Vorbehalt zu diesem Artikel zurückziehen werde.²

Der Entscheid wurde als begrenztes Zugeständnis dargestellt. Die Medienmitteilung des Bundesrates hielt fest, dass das Bankgeheimnis bestehen bleibe und Informationen im Einzelfall auf konkrete und begründete Anfrage anderer Staaten ausgetauscht würden.³ Die Unterscheidung zwischen Hinterziehung und Betrug verlor für die Amtshilfe nach Doppelbesteuerungsabkommen ihre Bedeutung, jedoch nur für Ersuchen gestützt auf neu verhandelte Abkommen und nur für identifizierte Steuerpflichtige. Die OECD setzte die Schweiz gleichwohl auf ihre «graue Liste» der Staaten, die sich zum Standard verpflichtet, ihn aber noch nicht umgesetzt hatten. Die Schweizer Regierung machte sich deshalb daran, mindestens zwölf Abkommen mit der neuen Klausel abzuschliessen. Abkommen mit Dänemark und Frankreich wurden im August 2009 unterzeichnet, und im Laufe des Jahres 2010 traten die Abkommen mit den Vereinigten Staaten, dem Vereinigten Königreich, Frankreich und weiteren Staaten nach der parlamentarischen Genehmigung in Kraft.⁴ Italien gehörte nicht zu den ersten Partnern. Die Aushandlung einer neuen schweizerisch-italienischen Klausel verstrickte sich mit den Fragen der schwarzen Listen und der frontalieri und dauerte sechs Jahre.

Die italienischen schwarzen Listen

Das italienische Steuerrecht verwendet seit den 1990er-Jahren Listen von Staaten mit privilegierten Steuerregimen. Die für die Beziehungen zur Schweiz wichtigste war die mit Ministerialdekret vom 4. Mai 1999 gestützt auf Artikel 2 Absatz 2-bis des italienischen Einkommensteuergesetzes (Testo unico delle imposte sui redditi, TUIR) erstellte Liste, welche die Schweiz umfasste. Ihre Hauptwirkung betraf natürliche Personen: Bei einem italienischen Staatsangehörigen, der seinen Wohnsitz in einen gelisteten Staat verlegte, wurde unter Vorbehalt des Gegenbeweises vermutet, dass er steuerlich in Italien ansässig geblieben war.⁵ Weitere Listen regelten die Abzugsfähigkeit von Aufwendungen an Lieferanten in gelisteten Staaten und die Besteuerung beherrschter ausländischer Gesellschaften; in diesen erschien die Schweiz für bestimmte kantonale Steuerregime.⁶ Für das Tessin waren die schwarzen Listen ein ständiges Ärgernis. Sie belasteten Schweizer Unternehmen, die mit Italien Handel trieben, hielten vermögende Italiener davon ab, nach Lugano zu ziehen, und stempelten den Kanton in der italienischen öffentlichen Debatte zur Steueroase.

2009 knüpfte der italienische Gesetzgeber an die schwarze Liste eine neue und weitreichende Folge. Artikel 12 des Gesetzesdekrets Nr. 78 vom 1. Juli 2009 wurde durch das Gesetz Nr. 102 vom 3. August 2009 umgewandelt. Er sah vor, dass «in deroga ad ogni vigente disposizione di legge» Investitionen und Finanzvermögen, die unter Verletzung der Überwachungspflichten in Staaten oder Gebieten mit privilegiertem Steuerregime gehalten wurden, unter Vorbehalt des Gegenbeweises als mit Einkünften gebildet galten, die der Besteuerung entgangen waren.⁷ Die Vermutung kehrte die Beweislast um. Eine in Italien ansässige Person, die ein Luganeser Konto nicht deklariert hatte, schuldete nicht mehr bloss die Steuer auf dessen nicht deklarierten Ertrag; das Konto selbst wurde als verdecktes Einkommen steuerbar, sofern sie nicht nachwies, dass es mit versteuertem Geld geäufnet worden war. Derselbe Absatz verdoppelte in solchen Fällen die Verwaltungssanktionen für eine unrichtige Einkommensteuererklärung nach Artikel 1 des Legislativdekrets Nr. 471 vom 18. Dezember 1997.

Anmerkungen

1. United States v. UBS AG, Deferred Prosecution Agreement vom 18. Februar 2009 (S.D. Fla.); Verfügung der FINMA vom 18. Februar 2009, später vom Bundesverwaltungsgericht als rechtswidrig beurteilt (Urteil B-1092/2009 vom 5. Januar 2010) und vom Bundesgericht im Ergebnis bestätigt (BGE 137 II 431). ↩
2. Schweizerischer Bundesrat, «Bundesrat beschliesst Übernahme des OECD-Standards bei der Amtshilfe in Steuersachen», Medienmitteilung vom 13. März 2009, https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-25863.html. ↩
3. Medienmitteilung des Bundesrates vom 13. März 2009 (oben): «Das Bankgeheimnis bleibt bestehen»; Informationsaustausch «im Einzelfall auf konkrete und begründete Anfrage». ↩
4. Année politique suisse, «OECD-Standards» (Prozess 15140), https://politchronik.swiss/de/prozesse/15140-oecd-standards.pdf, wonach die Schweiz auf eine «Graue Liste» gesetzt wurde, bis sie «mindestens zwölf entsprechenden Doppelbesteuerungsabkommen» abgeschlossen hatte, und die ersten neuen Abkommen Ende August 2009 mit Dänemark und Frankreich abgeschlossen wurden. ↩
5. Ministerialdekret vom 20. Juli 2023, wiedergegeben in «Dal 2024 Svizzera fuori dalla black list delle persone fisiche», Informazione Fiscale, https://www.informazionefiscale.it/svizzera-paesi-black-list-persone-fisiche-novita-2024, wo die Liste vom 4. Mai 1999 und die Wohnsitzvermutung nach Art. 2 Abs. 2-bis TUIR beschrieben werden. ↩
6. Ministerialdekret vom 21. November 2001 (beherrschte ausländische Gesellschaften) und Ministerialdekret vom 23. Januar 2002 (Abzugsfähigkeit von Aufwendungen), die beide die Schweiz nur für Gesellschaften erwähnten, die von besonderen kantonalen Steuerregimen profitierten. Beide Listen verloren mit den Reformen von 2015 und 2016 ihre Funktion. ↩
7. Art. 12 Abs. 2 DL 78/2009, wiedergegeben in Corte di Cassazione, Beschluss Nr. 2662 vom 2. Februar 2018, zusammengefasst von Studio Cerbone, https://www.studiocerbone.com/?p=401961, einschliesslich des zweiten Satzes von Abs. 2: «In tale caso, le sanzioni previste dall'articolo 1 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 471, sono raddoppiate». ↩

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