Die Schwerverkehrsabgabe und das Landverkehrsabkommen

Der zweite Pfeiler des heutigen Gotthard-Regimes ist die Abgabe auf dem Strassengüterverkehr. Art. 85 der Bundesverfassung ermächtigt zu einer leistungs- oder verbrauchsabhängigen Abgabe auf dem Schwerverkehr, und das Bundesgesetz über eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (SVAG, SR 641.81) erhebt sie nach dem höchstzulässigen Gesamtgewicht des Fahrzeugs und den in der Schweiz gefahrenen Kilometern und erlaubt eine weitere Abstufung nach Emissionen oder Verbrauch.¹ Die Abgabe ist zugleich Finanzierungsquelle des Bahnfonds und Instrument der Verlagerung, weil sie die Kosten des Strassentransits an jene der Schiene heranführt. Sie setzt den Verfassungsauftrag von Art. 84 um, wonach der alpenquerende Güterverkehr auf der Schiene erfolgen soll und die Kapazität der Transitstrassen im Alpengebiet nicht erhöht werden darf.²

Die Abgabe bedurfte der Zustimmung der Europäischen Union, deren Lastwagen den grössten Teil des Transitverkehrs bestreiten. Das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse (Landverkehrsabkommen, SR 0.740.72), eines der sieben Abkommen des ersten bilateralen Pakets, anerkannte die schweizerische Abgabe im Austausch gegen die Anhebung der schweizerischen Gewichtslimite für Lastwagen auf 40 Tonnen. Die Abgabe für eine Lastwagenfahrt durch die Schweiz von Grenze zu Grenze wurde auf durchschnittlich CHF 325 begrenzt, und die Schweiz behielt ihr Nacht- und Sonntagsfahrverbot.³ Das Abkommen zeigt erneut das Muster von 1869 und 1909: Die schweizerische Transitpolitik wird mit den Nachbarstaaten und ihren Märkten ausgehandelt, und die Tarife der Alpenroute sind Gegenstand des Völkerrechts. Das neue Paket von Abkommen mit der Europäischen Union, materiell Ende 2024 abgeschlossen, im Mai 2025 paraphiert und am 2. März 2026 unterzeichnet, enthält ein Änderungsprotokoll zum Landverkehrsabkommen (vgl. Kapitel K.I).⁴

Projektfinanzierung, PPP und ihre Grenzen in der Schweiz

Die Gotthardfinanzierung von 1871 war eine klassische Projektfinanzierung: eine Zweckgesellschaft, eine Konzession, öffentliche Subventionen als Erstverlustkapital, ein Bankensyndikat und ein Bauvertrag zu festem Preis. Die heutige schweizerische Verkehrsinfrastruktur wird fast vollständig über öffentliche Haushalte und Fonds finanziert. Mehrere Eigenheiten des schweizerischen Rechts erklären den Unterschied. Der Bund kann sich günstiger verschulden als jede private Projektgesellschaft, sodass private Finanzierung die Kapitalkosten erhöht, ohne Mittel beizusteuern, die sich der Staat nicht selbst beschaffen könnte. Die Schuldenbremse des Bundes (Art. 126 der Bundesverfassung) begrenzt die Verschuldung über den allgemeinen Haushalt, doch die Spezialfonds mit ihren zweckgebundenen Einnahmen haben den Bahnen eine stabile Finanzierungsquelle ausserhalb des jährlichen Budgetprozesses verschafft.⁵ Art. 82 Abs. 3 der Bundesverfassung bestimmt, dass die Benützung öffentlicher Strassen gebührenfrei ist, und lässt Ausnahmen nur mit Bewilligung der Bundesversammlung zu; dies schliesst mautfinanzierte Strassenkonzessionen aus, abgesehen von einzelnen Bauwerken wie Brücken und Tunneln.⁶

Öffentlich-private Partnerschaften gibt es in der Schweiz, doch vor allem für Hochbauten. Eine Analyse des Wirtschaftsdachverbands economiesuisse von 2013 nannte Stadien in Neuenburg und Luzern sowie das Projekt Neumatt des Kantons Bern, bei dem private Partner Verwaltungsgebäude und ein Gefängnis für 25 Jahre finanzierten, bauten und betrieben. Sie fand kein verfassungsrechtliches oder gesetzliches Hindernis für PPP und prüfte eine mautfinanzierte PPP für eine Querung des Genfersees, an der fünfzehn schweizerische Finanzinstitute Interesse bekundet hatten.⁷ Kein grösseres schweizerisches Bahn- oder Strassenprojekt wurde in dieser Form verwirklicht. Die Risiken, die Louis Favre ruinierten und Alfred Escher zu Fall brachten – Kostenüberschreitungen im Tunnelbau und die Abhängigkeit der Erträge vom Verkehr und von der Politik der Nachbarstaaten –, sind genau die Risiken, die private Investoren hoch bewerten und die der schweizerische Staat lieber selbst getragen hat.

Die NEAT zeigt, dass öffentliche Finanzierung das Risiko von Kostenüberschreitungen nicht beseitigt. Sie verlagert es von den Investoren auf die Steuerzahler und die Strassenbenützer. Der 1992 angenommene Bundesbeschluss beruhte auf einer Schätzung von rund CHF 10,1 Mrd. für das gesamte Programm einschliesslich der Anschlüsse an die Ost- und die Westschweiz.⁸ Das Bundesamt für Verkehr beziffert heute allein die Kosten des Gotthard-Basistunnels auf CHF 12,2 Mrd., jene des Lötschbergs auf CHF 5,3 Mrd. und jene des Ceneri auf CHF 3,6 Mrd., dazu knapp CHF 1 Mrd. für den 4-Meter-Korridor.⁹ Die Zahlen sind nicht direkt vergleichbar, weil die aktuellen Angaben des Bundesamts für Verkehr zu effektiven oder heutigen Preisen und einschliesslich Zinsen und Mehrwertsteuer ausgewiesen sind und weil sich der Projektumfang nach 1992 verändert hat. Die Grössenordnung des Anstiegs erinnert dennoch an die Revision von 1876, als Hellwag feststellte, dass eine auf CHF 187 Mio. veranschlagte Linie annähernd CHF 289 Mio. kosten würde. In beiden Fällen wirkten die lange Bauzeit, die geologische Unsicherheit und die politische Notwendigkeit, mit einer niedrigen Anfangszahl Zustimmung zu gewinnen, zusammen und führten zu Schätzungen, welche die Schlussabrechnungen übertrafen.

Der Unterschied liegt in den Folgen. 1876 bedrohte die Überschreitung die Zahlungsfähigkeit einer Privatgesellschaft, beendete die Laufbahn ihres Präsidenten und erforderte die Neuverhandlung eines Staatsvertrags. Im 21. Jahrhundert wurden die Mehrkosten der NEAT vom Fonds und von Vorschüssen aus der Bundeskasse aufgefangen, die der Bahnfonds noch heute zurückzahlt, ohne dass es zu einer Vertrauenskrise kam. Für die Kapitalmärkte trat die Bilanz des Bundes an die Stelle der Garantien des Syndikats von 1871. Für Rechtsanwälte und Banquiers, die bei Projekten im Ausland beraten, wo Regierungen weniger kreditwürdig und privates Kapital unverzichtbar ist, erinnert die Geschichte des Gotthards daran, dass die Zuweisung des Überschreitungsrisikos die zentrale Frage jeder Infrastrukturfinanzierung ist.

Für schweizerische institutionelle Anleger ist Infrastruktur gleichwohl zu einer Anlageklasse geworden. Pensionskassen dürfen nach den Anlagevorschriften der Verordnung über die berufliche Vorsorge in Infrastrukturen investieren, und schweizerische und ausländische Infrastrukturfonds, die teilweise von Zürich, Genf und Lugano aus verwaltet werden, investieren in Energienetze, Telekommunikation und Verkehrsanlagen im Ausland.¹⁰ Das Kapital, das 1871 von Berlin in die Schweiz floss, um den Gotthard zu bauen, fliesst heute aus der Schweiz in Infrastrukturen in Europa und anderswo.

Anmerkungen

1. Bundesverfassung, Art. 85 Abs. 1, https://www.droit-bilingue.ch/en-de/1/10/101-85-100.html: «eine leistungs- oder verbrauchsabhängige Abgabe»; Bundesgesetz vom 19. Dezember 1997 über eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (Schwerverkehrsabgabegesetz, SVAG), SR 641.81, Art. 6, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/6/64/641.81-6-9.html: «Die Abgabe bemisst sich nach dem höchstzulässigen Gesamtgewicht des Fahrzeuges und den gefahrenen Kilometern.» ↩
2. Bundesverfassung, Art. 84 (wie oben). ↩
3. Bundesamt für Verkehr, «Land Transport Agreement», https://www.bav.admin.ch/en/land-transport-agreement; Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse, SR 0.740.72, Art. 40 Abs. 4, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/0.7/0.74/0.740.72-40-43.html: Der gewichtete Durchschnitt der Abgaben «beträgt ... höchstens 325 SFR für ein Fahrzeug, dessen tatsächliches Gesamtgewicht in beladenem Zustand nicht über 40 Tonnen liegt und das eine alpenquerende Strecke von 300 km zurücklegt». ↩
4. Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten, «Consultation on the Switzerland–EU package», https://www.europa.eda.admin.ch/en/consultation-swiss-eu-package, mit Nennung des «Amending Protocol to the Agreement between the Swiss Confederation and the European Community on the carriage of goods and passengers by rail and road» und der Feststellung, dass «the remaining agreements were signed by the Swiss President and the President of the European Commission on 2 March 2026»; Bundesamt für Verkehr, «Land Transport Agreement» (wie oben). Vgl. Kapitel K.I. ↩
5. Bundesverfassung, Art. 126, https://www.droit-bilingue.ch/en-de/1/10/101-126-157.html: «Der Bund hält seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht.» Die Analyse stammt vom Autor. ↩
6. Bundesverfassung, Art. 82 Abs. 3, englischer Text bei droit-bilingue.ch, https://droit-bilingue.ch/fr-en/1/10/101-82-97.html: «Die Benützung öffentlicher Strassen ist gebührenfrei. Die Bundesversammlung kann Ausnahmen bewilligen.» ↩
7. economiesuisse, PPP als Alternative zur Finanzierung der Seeüberquerung Genf? (dossierpolitik, 11. September 2013), https://www.economiesuisse.ch/sites/default/files/publications/dp12_PPP_20131109.pdf. ↩
8. Swissvotes, Vorlage Nr. 382 (wie oben). ↩
9. BAV, Neue Wege durch Europa (wie oben): Gotthard «12,2 Milliarden Franken (... Preisstand effektiv, inkl. Zinsen und Mehrwertsteuer)», Lötschberg «5,3 Milliarden Franken (... heutige Preise, inkl. Zinsen und Mehrwertsteuer)», Ceneri «3,6 Milliarden Franken (... heutige Preise, inkl. Zinsen und Mehrwertsteuer)», 4-Meter-Korridor «knapp 1 Milliarde Franken». ↩
10. Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2), SR 831.441.1, Art. 53 Abs. 1 lit. dbis («Anlagen in Infrastrukturen»), eingefügt durch die Änderung vom 26. August 2020, in Kraft seit 1. Oktober 2020 (AS 2020 3755), https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/8/83/831.441.1-53-104.html. ↩

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