Die Schweizer Seite: FINMA, Ländermanuals und das FIDLEG

Die Haltung der FINMA vom Oktober 2010

Das Schweizer Aufsichtsrecht überlässt die Einhaltung ausländischen Rechts durch Schweizer Banken nicht dem ausländischen Staat. Am 22. Oktober 2010, im Nachgang zu den amerikanischen Verfahren gegen UBS, veröffentlichte die FINMA ein Positionspapier zu den Rechts- und Reputationsrisiken im grenzüberschreitenden Finanzdienstleistungsgeschäft. Es verlangte von den beaufsichtigten Instituten, ihr bestehendes grenzüberschreitendes Geschäft einer vertieften Analyse der rechtlichen Rahmenbedingungen und der damit verbundenen Risiken zu unterziehen, für jeden Zielmarkt ein rechtskonformes Dienstleistungsmodell festzulegen und sicherzustellen, dass alle Risiken, einschliesslich der Rechts- und Reputationsrisiken, angemessen erfasst, begrenzt und überwacht werden. Die FINMA kündigte an, häufiger zu überprüfen, wie die beaufsichtigten Institute mit diesen Risiken umgehen.¹ Das Papier richtete sich vor allem an Vermögensverwaltungsbanken und Versicherer, die ausländische Privatkunden betreuen, was in Lugano den gesamten Bankensektor bedeutete.

Die Rechtsgrundlage der Erwartungen der FINMA liegt in Art. 3 des Bankengesetzes (BankG), der die Bankbewilligung von einer der Geschäftstätigkeit angemessenen Organisation und von der dauernden Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit abhängig macht. Das Positionspapier leitete aus dieser Bestimmung die Pflicht ab, Risiken in allen Geschäftsbereichen, einschliesslich des grenzüberschreitenden Geschäfts, zu erfassen, zu begrenzen und zu überwachen. Es erwähnte, dass das Personal darin zu schulen sei, was in jedem Zielland erlaubt ist, dass die Einhaltung zu überwachen und Verstösse zu sanktionieren seien. Es warnte, dass häufige grenzüberschreitende Tätigkeit und die wiederholte physische Präsenz von Vertretern einer Bank in einem anderen Land ausländische Steuerpflichten und Konflikte mit ausländischem Recht begründen könnten.² Das Papier schuf keine neuen Regeln. Es wandte die bestehenden Bewilligungsvoraussetzungen auf ein Risiko an, das die Banken lange vernachlässigt hatten.

Daraus folgt, dass eine Verletzung der italienischen Marktzugangsregeln auch eine Frage der Schweizer Aufsicht ist. Eine Bank, deren Kundenberater italienische Kunden ohne Bewilligung in Italien ansprechen, verletzt italienisches Recht, versäumt aber auch, ein Rechts- und Reputationsrisiko zu steuern, dessen Beherrschung die FINMA von ihr erwartet. In schweren Fällen kann die FINMA ein Enforcementverfahren eröffnen, die Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands anordnen, Gewinne einziehen und gegen die verantwortlichen Personen Berufsverbote verhängen. Die 2023 mit der CONSOB und der Banca d'Italia vereinbarte aufsichtsrechtliche Zusammenarbeit macht es wahrscheinlicher, dass die FINMA von solchen Fällen erfährt.³

Länderhandbücher und Dienstleistungsmodelle

Die Banken setzten die Erwartungen der FINMA in interne Regeln um, die in der Praxis als Country Manuals oder Country Guidelines bekannt sind (Länderhandbücher, manuali paese). Ein Länderhandbuch beschreibt für jedes Land, in dem die Bank Kunden hat, was die Bank und ihre Mitarbeitenden tun dürfen und was nicht. Für Italien unterscheidet ein typisches Handbuch zwischen Tätigkeiten, die von der Schweiz aus erlaubt sind, und Tätigkeiten, welche die italienische Zweigniederlassung oder ein Partnerinstitut erfordern. Es führt die zulässigen Formen der Kommunikation mit bestehenden Kunden auf, etwa Antworten auf Kundenanfragen, den Versand von Kontoauszügen und die Ausführung erhaltener Weisungen. Es verbietet die unaufgeforderte Kontaktaufnahme mit potenziellen Kunden, die Verteilung von Werbematerial zu nicht nachgefragten Produkten und die Präsentation neuer Dienstleistungskategorien. Zudem legt es Regeln für die Dokumentation der Initiative des Kunden fest.⁴

Die Länderhandbücher werden durch Dienstleistungsmodelle ergänzt, die Kunden Buchungszentren und Kanälen zuweisen. Eine Bank in Lugano, die zu einer Gruppe mit einer italienischen Zweigniederlassung gehört, kann einem Kunden die Wahl zwischen einer in der Schweiz gebuchten und passiv betreuten Beziehung und einer Beziehung mit der italienischen Zweigniederlassung anbieten, die in Italien aktiv betreut werden darf. Einige Gruppen haben solche Doppelstrukturen eigens für italienische Kunden geschaffen. Für Banken ohne italienische Präsenz beschränkt sich das Dienstleistungsmodell auf die passive Beziehung. In beiden Fällen zieht das Handbuch die Grenze, die der Kundenberater nicht überschreiten darf. Die Bewährungsprobe für die grenzüberschreitende Compliance einer Bank kommt, wenn ein wertvoller Kunde um ein Treffen in Mailand ersucht und das Handbuch gegen den Willen sowohl des Kunden als auch des Kundenberaters angewendet werden muss.

Anmerkungen

1. FINMA, «Posizione della FINMA sui rischi nelle operazioni transfrontaliere aventi per oggetto prestazioni finanziarie», Medienmitteilung, 22. Oktober 2010, https://www.finma.ch/it/news/2010/10/mm-finma-positionspapier-rechtsrisiken-20101022/. ↩
2. FINMA, Positionspapier Rechts- und Reputationsrisiken im grenzüberschreitenden Finanzdienstleistungsgeschäft, 22. Oktober 2010, https://cdbf.ch/wp-content/uploads/2021/12/diskussionspapier-20101022-rechts-reputationsrisiken-grenzueberschr-geschaeft.pdf («Das Personal ist entsprechend zu schulen»). ↩
3. Bundesgesetz vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG), SR 956.1, Art. 31 (Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustandes), Art. 33 (Berufsverbot) und Art. 35 (Einziehung), https://www.droit-bilingue.ch/en-de/9/95/956.1-index.html. Zum Memorandum von 2023 vgl. die Medienmitteilung der FINMA vom 16. August 2023 (oben). ↩
4. FINMA, Positionspapier vom 22. Oktober 2010 (oben), das «Weisungen über die in den Zielländern (un)erlaubten Geschäftsaktivitäten» und länderspezifisches Fachwissen verlangt und Besuche bei Kunden erwähnt («Kundenbesuche vor Ort»). Die einzelnen Länderhandbücher sind intern und unveröffentlicht; die Beschreibung ihres typischen Inhalts folgt diesen Anforderungen. ↩

Nur zur allgemeinen Information. Dieser Beitrag ist keine Rechts- oder Steuerberatung, ersetzt nicht die Beratung im Einzelfall und begründet kein Mandatsverhältnis. Rechtsstand: 10/2026.