Das rechtliche Nachspiel: der Fall Zug
Die Reduktion des Programms hatte Folgen für die Kantone, die Subventionen für bestimmte Linien zugesagt hatten. Zug hatte 1870 CHF 250’000 versprochen, unter der Bedingung, dass die Linie von Zug über Walchwil nach Goldau gesichert sei. Als der Nachtragsvertrag von 1878 diese Linie aufschob, versuchte der Kanton, seinen Beitrag vom Bau abhängig zu machen. Ein Vergleich von 1879 sah vor, dass die Gesellschaft Zug als Entschädigung für die Verzögerung während 25 Jahren jährlich CHF 5’000 zahlen würde, sofern der Kanton seine volle Subvention leistete. 1889 klagte Zug gegen die Gesellschaft. Das Bundesgericht wies die Klage am 1. November 1889 ab, weil zwischen dem Kanton und der Gesellschaft keine unmittelbare vertragliche Pflicht zum Bau der Linie bestand.1 Die Zufahrtslinien von Luzern nach Immensee und von Zug nach Arth-Goldau wurden erst 1897 vollendet.2
Das Urteil veranschaulicht einen allgemeinen Grundsatz des Infrastrukturrechts. Subventionen, die für einen öffentlichen Zweck versprochen werden, begründen Rechte nur, soweit sie als durchsetzbare Verpflichtungen zwischen bestimmbaren Parteien ausgestaltet sind. Laufen die Verpflichtungen über einen Staatsvertrag oder über die von einer Behörde erteilte Konzession, kann der Subventionsgeber feststellen, dass er gezahlt hat, ohne einen Anspruch auf Erfüllung zu erwerben.
Die Krise als Lehrstück der Projektführung
Die Krise von 1876 bis 1878 ist für alle lehrreich, die heute ein grosses Infrastrukturprojekt strukturieren oder finanzieren, denn ihre Ursachen waren ebenso institutioneller wie technischer Natur. Der Kostenvoranschlag von 1869 war erstellt worden, um Subventionen und Investoren zu gewinnen, zu einem Zeitpunkt, als die Geologie des Tunnels und die Linienführung der Rampen nur in Umrissen bekannt waren. Dieselbe Person, Alfred Escher, präsidierte die initiierende Eisenbahngesellschaft, die Bank, die bei der Platzierung der Wertpapiere half, und die Projektgesellschaft selbst, sodass kein unabhängiges Gremium ein Interesse daran hatte, die Zahlen vor der Kapitalaufnahme zu hinterfragen. Der technische Direktor war ein Angestellter der Direktion, die den Staaten ein festes Programm versprochen hatte, und die Revision seines Nachfolgers kam erst, nachdem das Geld gebunden und teilweise ausgegeben war.
Die rechtliche Struktur machte die Korrektur schwerfällig. Da das Programm staatsvertraglich festgelegt war, erforderte jede Einsparung eine internationale Konferenz und jeder neue Franken öffentlichen Geldes die Zustimmung dreier Parlamente und in der Schweiz des Volkes. Das Baurisiko war auf Favre übertragen worden, aber nur formal, denn sein Ruin konnte die Gesellschaft nicht von der Notwendigkeit befreien, den Tunnel fertigzustellen. Die heutige Praxis begegnet diesen Problemen mit unabhängigen technischen Beratern, Kostenvoranschlägen mit ausdrücklichen Reserven, der Trennung von Initiant, Kreditgeber und Projektgesellschaft sowie vertraglichen Mechanismen für Änderungen des Leistungsumfangs. Die Eidgenossenschaft übernahm einige dieser Lehren für die NEAT, die das Parlament einer besonderen Aufsichtsdelegation unterstellte, und dennoch überschritten die Basistunnel ihre ursprünglichen Voranschläge deutlich (vgl. den letzten Abschnitt).3
In Zahlen. Der Finanzplan von 1869 veranschlagte die Kosten der Gotthardbahn auf CHF 187 Mio.4 1876 stellte Hellwag ein Defizit von CHF 102 Mio. fest, das durch die Einsparungen der Luzerner Konferenz von 1877 auf CHF 40 Mio. sank.5 Die Nachsubventionen von 1878 beliefen sich auf CHF 28 Mio.: Deutschland und Italien je CHF 10 Mio., die Schweiz CHF 8 Mio.6 Das Bundesgesetz vom 22. August 1878 gewährte CHF 4,5 Mio. für den Gotthard, CHF 2 Mio. für den Monte Ceneri und je CHF 4,5 Mio. für künftige östliche und westliche Alpenbahnen.7 Das Volk nahm es am 19. Januar 1879 mit 70,7 Prozent an.
Anmerkungen
- Bundesgericht, Urteil vom 1. November 1889 (wie oben). ↩
- HLS, Art. «Gottardo, Ferrovia del» (wie oben), zur Vollendung der Zufahrtslinien 1897 nach dem Moratorium. ↩
- Die Analyse stammt vom Autor. Zur NEAT-Aufsichtsdelegation der Bundesversammlung: Neat-Aufsichtsdelegation der eidgenössischen Räte, Oberaufsicht über den Bau der Neat im Jahre 2016 , Bericht vom 26. April 2017, https://www.parlament.ch/centers/documents/de/bericht-nad-2017-04-26-d.pdf, erstattet gestützt auf Art. 20 Abs. 5 des Bundesbeschlusses vom 4. Oktober 1991 über den Bau der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale. ↩
- Swissvotes, Vorlage Nr. 20 (wie oben), zum Voranschlag von 1869 und zum Ergebnis von 1879. ↩
- H. Etter (wie oben); Swissvotes, Vorlage Nr. 20 (wie oben). ↩
- H. Etter (wie oben); Die Grenzboten (wie oben). ↩
- Bundesgesetz vom 22. August 1878 (wie oben), Art. 1, 4 und 5. ↩
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