Der Gotthardstreit und das Staatsvertragsreferendum

Der Staatsvertrag löste eine der stärksten Volksprotestbewegungen der Zeit vor dem Ersten Weltkrieg aus. Seine Kritiker, vor allem in der Westschweiz, sahen in den Tarifzugeständnissen eine dauernde Beschränkung der schweizerischen Souveränität über die eigenen Eisenbahnen zugunsten der beiden Grossmächte des Dreibunds. Eine von 116’000 Bürgern unterzeichnete Petition forderte die Bundesversammlung auf, die Ratifikation zu verweigern.¹ Der Bundesrat empfahl die Ratifikation, und nach jahrelanger Debatte genehmigte die Bundesversammlung den Vertrag im April 1913. Da Staatsverträge damals nicht dem Referendum unterstanden, hatte das Volk keine Möglichkeit, den Entscheid umzustossen.

Die Kontroverse hatte eine dauerhafte verfassungsrechtliche Folge. Ein Waadtländer Komitee lancierte eine Volksinitiative, die unbefristete oder für mehr als fünfzehn Jahre abgeschlossene Staatsverträge dem fakultativen Referendum unterstellen wollte, sofern 30’000 Stimmberechtigte oder acht Kantone dies verlangten. Durch den Krieg verzögert, kam die Initiative am 30. Januar 1921 zur Abstimmung und wurde mit 71,4 Prozent angenommen. Nur Uri und Thurgau lehnten sie ab, während Genf ihr mit 98,7 Prozent zustimmte.² Das Staatsvertragsreferendum, heute in Art. 141 Abs. 1 lit. d der Bundesverfassung verankert und im Lauf der Zeit auf Verträge ausgedehnt, die den Beitritt zu internationalen Organisationen vorsehen oder wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten, hat seinen Ursprung im Gotthardvertrag.³ Jede spätere Debatte über die Verträge der Schweiz mit Europa, vom Europäischen Wirtschaftsraum 1992 bis zu den bilateralen Abkommen und dem 2024 und 2025 mit der Europäischen Union ausgehandelten Paket, wurde nach Regeln geführt, deren erste Fassung eine Reaktion auf den Gotthard war.

Der Vertrag im 20. Jahrhundert

Der Vertrag von 1909 war mehr als eine historische Kuriosität. Im Zweiten Weltkrieg berief sich die Schweiz auf seinen Artikel 3, der Beschränkungen bestimmter Warenverkehre zuliess, um die Grenzen zu rechtfertigen, die sie dem Transit zwischen Deutschland und Italien setzte, während die allgemeine Pflicht, die Linie für den Transitverkehr offenzuhalten, die umstrittene Frage der deutschen und italienischen Kohle- und Güterzüge durch den Gotthard prägte.⁴ Das Historische Lexikon der Schweiz hält fest, dass der Vertrag nach wie vor in Kraft ist.⁵ Für den heutigen Leser ist er ein frühes Beispiel eines Musters, das aus dem Investitions- und Infrastrukturrecht vertraut ist: Der Staat, der ein privates Vorhaben finanziert, erwirbt daran eine Beteiligung, die das Ende der ursprünglichen Struktur überdauert, und die Neuverhandlung dieser Beteiligung erfordert eine Abgeltung, oft in Form regulatorischer Zugeständnisse.

Verbreiteter Irrtum. Die Verstaatlichung der Gotthardbahn 1909 wird bisweilen als rein innenpolitischer Schritt bei der Schaffung der SBB gesehen. Tatsächlich bedurfte sie eines internationalen Abkommens, weil Deutschland und Italien geltend machten, ihre Subventionen verschafften ihnen Rechte an der Linie. Der Gotthardvertrag vom 13. Oktober 1909 erkaufte ihre Zustimmung mit Tarifzugeständnissen auf dem gesamten schweizerischen Transitnetz. Der Protest dagegen, getragen von einer Petition mit 116’000 Unterschriften, führte unmittelbar zur Einführung des fakultativen Staatsvertragsreferendums im Jahr 1921.

Anmerkungen

1. HLS, Art. «Gotthardvertrag» (wie oben), zur Petition mit 116’000 Unterschriften. techno-science.net (wie oben), zur Empfehlung des Bundesrates vom 9. November 1909 und zur Genehmigung im April 1913; HLS, Art. «Gotthardvertrag» (wie oben), zur Ratifikation im April 1913. ↩
2. Swissvotes, Kurzbeschreibung der Vorlage Nr. 85 (30. Januar 1921), https://swissvotes.ch/vote/85.00/kurzbeschreibung-de.pdf. ↩
3. Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, SR 101, Art. 141 Abs. 1 lit. d, https://www.droit-bilingue.ch/en-de/1/10/101-141-174.html (Verträge, die «unbefristet und unkündbar sind», «den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen» oder «wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert»). Der Zusammenhang zwischen der Initiative von 1921 und dem Gotthardvertrag wird im HLS, Art. «Gotthardvertrag» (wie oben), festgehalten. ↩
4. HLS, Art. «Gotthardvertrag» (wie oben), zur Anwendung von Artikel 3 im Zweiten Weltkrieg. Die Frage des deutsch-italienischen Kohletransits durch den Gotthard behandelt die Unabhängige Expertenkommission Schweiz – Zweiter Weltkrieg (Bergier-Kommission). Vgl. Kapitel D.I. ↩
5. HLS, Art. «Gotthardvertrag» (wie oben). ↩

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