Das Embargogesetz und sein verfassungsrechtlicher Rahmen

Von Notverordnungen zum Bundesgesetz

Die Schweiz wandte Wirtschaftssanktionen lange an, bevor sie ein Gesetz dafür hatte. Als der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen im August 1990 ein Embargo gegen Irak verhängte, übernahm der Bundesrat die Massnahmen für die Schweiz, obwohl das Land nicht Mitglied der Vereinten Nationen war. Er stützte sich auf seine verfassungsmässige Befugnis, die Interessen des Landes in auswärtigen Angelegenheiten zu wahren. Dieselbe Technik diente in den 1990er-Jahren für die Sanktionen gegen das ehemalige Jugoslawien, Libyen, Haiti und eine Reihe weiterer Staaten.¹ Jedes Regime beruhte auf einer Verordnung des Bundesrates, die ihre Grundlage unmittelbar aus der Verfassung bezog. Diese Methode war rasch, hatte aber zwei Schwächen. Allein auf die Verfassung gestützte Verordnungen müssen befristet sein, und die Strafbestimmungen, die sie durchsetzten, hatten eine brüchige Rechtsgrundlage, weil das Legalitätsprinzip verlangt, dass das strafbare Verhalten und die Strafe in einem Gesetz umschrieben sind.

Das Bundesgesetz vom 22. März 2002 über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen (Embargogesetz, EmbG), SR 946.231, beseitigte beide Schwächen. Es trat am 1. Januar 2003 in Kraft, wenige Monate nachdem die Schweiz am 10. September 2002 den Vereinten Nationen beigetreten war.² Sein erster Artikel umschreibt seinen Zweck. Der Bund «kann Zwangsmassnahmen erlassen, um Sanktionen durchzusetzen, die von der Organisation der Vereinten Nationen, von der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossen worden sind» (Art. 1 Abs. 1 EmbG). Die Massnahmen können den Waren- und Dienstleistungsverkehr, den Zahlungs- und Kapitalverkehr sowie den Personenverkehr beschränken. Sie können auch in Form von «Verboten, Bewilligungs- und Meldepflichten sowie anderen Einschränkungen von Rechten» ergehen (Art. 1 Abs. 3 EmbG).³ Die Befugnis zur Wahrung der Interessen des Landes nach Art. 184 Abs. 3 der Bundesverfassung bleibt ausdrücklich vorbehalten (Art. 1 Abs. 2 EmbG).

Die Architektur der Zwangsmassnahmen

Das Embargogesetz ist ein Rahmengesetz. Es verbietet selbst nichts. Nach Art. 2 erlässt der Bundesrat die Zwangsmassnahmen in Form von Verordnungen. Er kann Ausnahmen zur Unterstützung humanitärer Tätigkeiten oder zur Wahrung schweizerischer Interessen vorsehen.⁴ Jedes Sanktionsregime hat daher seine eigene Verordnung, welche die verbotenen Waren und Dienstleistungen, die Personen, deren Vermögenswerte gesperrt sind, und die Bewilligungsverfahren aufführt. Die Verordnungen bestimmen auch, welche Widerhandlungen nach den Strafbestimmungen des Gesetzes strafbar sind. Ein vom Sicherheitsrat angeordnetes Regime bindet die Schweiz völkerrechtlich. Massnahmen der Europäischen Union hingegen binden die Schweiz nur insoweit, als der Bundesrat ihre Übernahme beschliesst, denn die Europäische Union gehört in der Sprache des Gesetzes zu den «wichtigsten Handelspartnern der Schweiz», ohne jede Befugnis, der Eidgenossenschaft ihre Massnahmen aufzuerlegen.

Die praktische Folge ist ein Ermessensspielraum, den die Mitgliedstaaten der Europäischen Union nicht haben. Wenn der Rat der Europäischen Union eine Verordnung erlässt, gilt sie in Italien ab dem Tag ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt unmittelbar. Betrifft dieselbe Verordnung die Schweiz, muss das SECO zunächst eine Änderung der schweizerischen Verordnung vorbereiten, der Bundesrat oder das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) muss sie beschliessen, und die Änderung muss in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts veröffentlicht werden. Der schweizerische Text übernimmt oft den europäischen Wortlaut, nummeriert die Bestimmungen aber neu, stellt die Listen der Waren und Personen in eigene Anhänge und lässt bisweilen einzelne Massnahmen weg oder ändert sie ab. Für einen Händler in Lugano, der in Italien einkauft und in die Türkei verkauft, ist der Unterschied zwischen der europäischen Verordnung und der schweizerischen Verordnung daher eine eigenständige Compliance-Frage.

Anmerkungen

1. Verordnung vom 7. August 1990 über Wirtschaftsmassnahmen gegenüber der Republik Irak, SR 946.206, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/94/946.206-index.html (Ingress geändert durch die Verordnung vom 30. Oktober 2002, sodass er ab 1. Januar 2003 auf Art. 2 EmbG beruht, AS 2002 3959); zur Praxis vor 2002 vgl. die Botschaft des Bundesrates zum Embargogesetz vom 20. Dezember 2000, BBl 2001 1433, zitiert im Ingress des EmbG, https://www.droit-bilingue.ch/en-de/9/94/946.231-preamble-2.html. ↩
2. Bundesgesetz vom 22. März 2002 über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen (Embargogesetz, EmbG), SR 946.231, Art. 18 (Inkrafttreten am 1. Januar 2003 gemäss Bundesratsbeschluss vom 30. Oktober 2002), https://www.droit-bilingue.ch/en-de/9/94/946.231-18-21.html; United Nations, «Member States», https://www.un.org/en/about-us/member-states (Schweiz: «Date of Admission: 10-09-2002»). ↩
3. EmbG, Art. 1 Abs. 1–3, englische Übersetzung wiedergegeben unter https://www.droit-bilingue.ch/en-de/9/94/946.231-1-4.html. ↩
4. EmbG, Art. 2, https://www.droit-bilingue.ch/en-de/9/94/946.231-2-5.html. ↩

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