Die Ökonomie des alten Regimes

Die Regelung von 1974 folgte einer einfachen ökonomischen Logik und hatte zwei weniger einfache Folgen. Für den Grenzgänger bedeutete sie, dass die schweizerische Quellensteuer die einzige Einkommenssteuer auf dem Lohn war. Die Schweizer Steuersätze auf dem Einkommen eines typischen Arbeitnehmers lagen deutlich unter der italienischen Einkommenssteuer für natürliche Personen (IRPEF) mit ihren regionalen und kommunalen Zuschlägen. Zusammen mit den Schweizer Bruttolöhnen ergab dies Nettoeinkommen, die weit über dem lagen, was in der Lombardei zu erzielen war. Für die italienischen Grenzgemeinden wurden die ristorni zu einer bedeutenden Einnahmequelle, die in manchen kleinen Gemeinden die lokalen Steuereinnahmen überstieg. Für das Tessin bedeutete die Regelung, dass 38,8 Prozent der von einer wachsenden Zahl von Arbeitskräften bezahlten Steuer den Kanton verliessen, was sich in den 2000er-Jahren auf mehrere zehn Millionen Franken jährlich belief. 2010 betrug der Gesamtbetrag rund CHF 55 Mio.¹ Bis Mitte der 2020er-Jahre hatte er sich bei fast 80’000 Grenzgängern ungefähr verdoppelt: Allein der auf die Region Lombardei entfallende Anteil für 2025 belief sich auf rund CHF 109 Mio.² Die Regelung hatte auch eine politische Folge. Da der Steuervorteil nur für Grenzgänger galt, schuf er einen Anreiz, in Italien wohnhaft zu bleiben und zu pendeln, was das Wachstum der Grenzgängerbeschäftigung verstärkte. Im Tessin wurden die Zahlungen zunehmend als Subvention an Italien wahrgenommen, zu einer Zeit, als Italien Schweizer Bankkunden mit Steueramnestien verfolgte und die Schweiz auf seine schwarzen Listen setzte (Kapitel E.II). In Italien wurde die Regelung kritisiert, weil sie einer Gruppe von Ansässigen erlaubte, sich der progressiven Besteuerung zu entziehen. Beide Seiten hatten somit Gründe für Neuverhandlungen, doch ihre Ziele waren gegensätzlich: Das Tessin wollte mehr von der Steuer behalten, Italien wollte seine Ansässigen besteuern.

Die Blockierung von 2011

Der Konflikt eskalierte 2011. Am 30. Juni 2011 beschloss die Tessiner Regierung mehrheitlich, nur die Hälfte der für 2010 geschuldeten ristorni zu überweisen und die andere Hälfte auf ein Sperrkonto einzuzahlen. Absolut wurden rund CHF 28 Mio. zurückbehalten, etwa die Hälfte eines Gesamtbetrags von rund CHF 55 Mio.³ Die Regierung erläuterte in ihrer Antwort auf eine parlamentarische Anfrage, die Zahlung der blockierten Hälfte sei an die Bedingung geknüpft, dass der Bund mit Italien Verhandlungen über ein Steuerabkommen aufnehme, das auf dem OECD-Standard für den Informationsaustausch, auf Gegenseitigkeit und auf einer Senkung des Ausgleichssatzes beruhe. Sollten solche Verhandlungen zu keiner deutlichen Senkung führen, habe der Bund den Kanton zu entschädigen.⁴ Hintergrund waren die italienische Steueramnestie von 2009, die Aufführung der Schweiz auf italienischen schwarzen Listen und der Stillstand bei der Revision des Doppelbesteuerungsabkommens. Die italienische Presse stellte die Massnahme als Druckmittel gegenüber dem Minister für Wirtschaft und Finanzen, Giulio Tremonti, dar.⁵

Die Blockierung wurde im Mai 2012 aufgehoben. Nach Gesprächen zwischen dem Schweizer Staatssekretär für internationale Finanzfragen, Michael Ambühl, und dem italienischen Botschafter Carlo Baldocci setzten die beiden Staaten einen Lenkungsausschuss ein, der sich mit den offenen Fragen befassen sollte, darunter die Regularisierung italienischer Vermögen in der Schweiz, eine Quellensteuer auf künftigen Kapitalerträgen, der Marktzugang für Finanzdienstleistungen, die schwarzen Listen, die Revision des Abkommens und die Grenzgängervereinbarung. Das Eidgenössische Finanzdepartement gab bekannt, dass der Zahlungsauftrag über die CHF 28 Mio. zugunsten Italiens erteilt worden sei.⁶ Die Episode zeigte die Grenzen des kantonalen Hebels. Der Kanton war nicht befugt, ein vom Bund abgeschlossenes internationales Abkommen zu ändern, und die Zurückbehaltung von Zahlungen, die nach diesem Abkommen geschuldet waren, setzte die Schweiz dem Vorwurf aus, es zu verletzen.⁷ Sie zeigte zudem, dass die Grenzgängerregelung Teil der umfassenderen Verhandlungen über das Bankgeheimnis geworden war, die zur Roadmap vom 23. Februar 2015 führten.

Von der Roadmap von 2015 zum neuen Abkommen

Die von den beiden Regierungen am 23. Februar 2015 in Mailand unterzeichnete Roadmap verpflichtete beide Staaten zusammen mit dem Protokoll zur Änderung des Doppelbesteuerungsabkommens, ein neues Grenzgängerabkommen abzuschliessen. Nach ihren Grundsätzen sollte die gesamte Steuerbelastung der Grenzgänger anfänglich nicht tiefer sein als unter der Vereinbarung von 1974 und sich dann schrittweise der vollen italienischen Besteuerung annähern.⁸ Die Unterhändler paraphierten am 22. Dezember 2015 einen Text. Italien unterzeichnete ihn fünf Jahre lang nicht, weil die neue Besteuerung der Grenzgänger in der Lombardei und im Piemont politisch heikel war, wo die Grenzgänger und ihre Gemeinden eine einflussreiche Wählerschaft bildeten. Das neue Abkommen wurde schliesslich am 23. Dezember 2020 unterzeichnet.⁹ Während dieser fünf Jahre, in denen die Zahl der Grenzgänger im Tessin um mehrere tausend Personen wuchs, galt weiterhin die Regelung von 1974.

Anmerkungen

1. «Frontalieri, congelato il 50% dei ristorni», Varesenews, 30. Juni 2011, https://www.varesenews.it/2011/06/frontalieri-congelato-il-50-dei-ristorni/113760/?output=pdf (insgesamt rund CHF 55 Mio., davon rund CHF 27,5 Mio. blockiert). ↩
2. Errechnet aus «Deciso il blocco cautelativo dei ristorni», RSI, 30. Juni 2026, https://www.rsi.ch/info/ticino-grigioni-e-insubria/%E2%80%9CDeciso-il-blocco-cautelativo-dei-ristorni%E2%80%9D--3855329.html (CHF 58,9 Mio. überwiesen und CHF 50,2 Mio., entsprechend 46 Prozent des lombardischen Anteils, zurückbehalten). ↩
3. Varesenews, 30. Juni 2011 (oben). ↩
4. Consiglio di Stato, Antwort vom 12. Juli 2011 auf die parlamentarische Anfrage Nr. 91.11, https://www4.ti.ch/fileadmin/POTERI/GC/allegati/interrogazioni/risposte/pdf/r91.11.pdf (mit einem Betrag von CHF 28’420’929). ↩
5. Varesenews, 30. Juni 2011 (oben). ↩
6. «Sbloccati i ristorni all'Italia», RSI, 9. Mai 2012, https://www.rsi.ch/info/economia/Sbloccati-i-ristorni-allItalia--705758.html. ↩
7. Der Bund machte diesen Punkt im Streit von 2026 erneut geltend; vgl. «Ristorni, Keller-Sutter conferma l'altolà al Ticino», RSI, 17. Juni 2026, https://www.rsi.ch/info/ticino-grigioni-e-insubria/Ristorni-Keller-Sutter-conferma-l%E2%80%99altol%C3%A0-al-Ticino--3827969.html. ↩
8. Vorpe (oben); Bundesrat, Medienmitteilung «Switzerland and Italy sign agreement on tax issues», 23. Februar 2015, https://admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-56318.html (Unterzeichnung in Mailand durch Eveline Widmer-Schlumpf und Pier Carlo Padoan). ↩
9. Vorpe (oben). ↩

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