Die Schiedskommission und die Sanktionen

Die Vereinbarung schuf ihren eigenen Durchsetzungsmechanismus. Verstösse wurden von einer Schiedskommission (Schiedskommission) untersucht und beurteilt, deren Sekretariat von der Nationalbank geführt wurde.¹ Eine Bank, die gegen die Vereinbarung verstossen hatte, konnte zur Zahlung einer Konventionalstrafe verurteilt werden, die nach den späteren Fassungen bis zu CHF 10 Mio. betragen konnte und einem gemeinnützigen Zweck zufloss.² Die Schiedskommission unterrichtete die Eidgenössische Bankenkommission über ihre Entscheide. Die Bankenkommission ihrerseits erklärte, eine Verletzung der Vereinbarung werde regelmässig dazu führen, dass sie sich selbst mit dem Fall befasse und die nach dem Bankengesetz erforderlichen Massnahmen ergreife, und Verstösse seien ihr zu melden.³ Auf diese Weise wurde eine private mit einer öffentlichen Sanktion verknüpft. Eine Bank, welche die Vereinbarung verletzte, riskierte eine Strafe nach dem Vertrag und die Feststellung der Aufsicht, dass ihre Leiter keine Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit mehr boten.

Die Rechtsnatur der Vereinbarung wurde 1983 vor dem Bundesgericht geprüft. Der Schweizerische Treuhänder-Verband (Schweizerischer Treuhänder-Verband) hatte die Nationalbank ersucht, seine Mitglieder gleich zu behandeln wie die Mitglieder der Schweizerischen Treuhand- und Revisionskammer (Treuhand-Kammer) nach Art. 6 der revidierten Vereinbarung von 1982, die es bestimmten Trägern des Berufsgeheimnisses erlaubte, die Identität der wirtschaftlich Berechtigten nicht offenzulegen. Als die Nationalbank ablehnte, erhob der Verband Beschwerde. In seinem Urteil vom 3. Juni 1983 hielt das Bundesgericht fest, die Vereinbarung sei das Ergebnis intensiver Verhandlungen zwischen der Nationalbank und der Bankiervereinigung und konkretisiere das Erfordernis der einwandfreien Geschäftstätigkeit nach Art. 3 Abs. 2 lit. c BankG. Sie sei dennoch ein privatrechtlicher Vertrag, da die Banken dieselben Regeln auch ohne die Nationalbank hätten aufstellen können, und das Schreiben der Nationalbank sei daher keine anfechtbare Verfügung.⁴

Weshalb eine privatrechtliche Vereinbarung?

Die Wahl eines Vertrags zwischen privaten Banken und der Zentralbank anstelle eines Gesetzes hatte praktische und politische Gründe. Eine privatrechtliche Vereinbarung liess sich innert Wochen abschliessen, während eine Änderung des Bankengesetzes ein Vernehmlassungsverfahren, eine Botschaft des Bundesrates, Beratungen in beiden Kammern und die Möglichkeit eines Referendums erfordert hätte. Die Vereinbarung konnte zudem Fragen regeln, die ein Gesetz nur schwer hätte umschreiben können, etwa den Unterschied zwischen der Annahme von Fluchtkapital und der aktiven Beihilfe zu dessen Transfer oder die Umstände, unter denen eine Bank daran zweifeln sollte, dass ihr Kunde der wirtschaftlich Berechtigte war. Weil die Banken die Regeln selbst entworfen hatten, konnten sie diese den Gegebenheiten ihres Geschäfts anpassen, und weil sie sie unterzeichnet hatten, konnten sie deren Legitimität kaum bestreiten, wenn die Schiedskommission sie anwandte.

Die Regelung hatte auch eine politische Funktion. Im Sommer 1977 sahen sich die Banken einer öffentlichen Debatte gegenüber, in der die Linke verfassungsrechtliche Schranken für das Bankgeheimnis und die Macht der Grossbanken forderte. Indem sie sich verpflichteten, ihre Kunden zu identifizieren und auf die sichtbarsten Formen der Beihilfe zur Kapitalflucht zu verzichten, zeigten die Banken, dass sie Missstände ohne Gesetzgebung beheben konnten. Genau auf dieses Argument stützte sich der Bundesrat, als er 1982 die Ablehnung der Bankeninitiative beantragte. Der Preis der Regelung lag in ihren Grenzen. Die Vereinbarung band nur Banken und liess die Treuhänder, Vermögensverwalter und Anwälte Luganos aussen vor, die Sitzgesellschaften für italienische Kunden verwalteten. Sie befasste sich mit der Identität der Kunden, nicht aber mit der Herkunft ihrer Gelder, und sie verbot nur die aktive Beihilfe, sodass die passive Annahme von Fluchtkapital erlaubt blieb. Diese Lücken bestimmten die Agenda der folgenden zwei Jahrzehnte, die mit der Ausdehnung der Sorgfaltspflichten auf den gesamten Finanzsektor durch das Geldwäschereigesetz (GwG) von 1997 endeten.

Für einen Tessiner Beobachter veränderte die Vereinbarung von 1977 auch das Verhältnis zwischen den Banken Luganos und ihren italienischen Kunden auf weniger sichtbare Weise. Vor 1977 konnte ein Kundenberater auf Anweisung eines Treuhänders ein Konto für eine liechtensteinische Anstalt oder eine panamaische Gesellschaft eröffnen, ohne zu fragen, wer der Kunde war. Nach 1977 musste das Dossier der Bank einen Namen enthalten. Dieser Name war durch das Bankgeheimnis geschützt und wurde keiner Behörde mitgeteilt, doch seine Anwesenheit im Dossier bedeutete, dass sich die Bank nicht mehr auf Unwissen berufen konnte, wenn sich später herausstellte, dass das Geld mit einem Verbrechen zusammenhing. Die Pflicht zu wissen, auch ohne Pflicht zur Mitteilung, war die entscheidende Neuerung der Vereinbarung.

Das Wichtigste. Die Vereinbarung vom 2. Juni 1977 (VSB 77), in Kraft seit 1. Juli 1977, wurde zwischen den Schweizer Banken und der Schweizerischen Bankiervereinigung einerseits und der Schweizerischen Nationalbank andererseits abgeschlossen. Sie verpflichtete die Banken, die Identität ihrer Kunden zu überprüfen, in Zweifelsfällen eine Erklärung über die wirtschaftlich berechtigte Person (Formular A) einzuholen, auf aktive Beihilfe zur Kapitalflucht zu verzichten und keine Beihilfe zur Steuerhinterziehung durch irreführende Bescheinigungen zu leisten. Eine Schiedskommission mit Sekretariat bei der Nationalbank setzte sie mittels Konventionalstrafen durch, und die Eidgenössische Bankenkommission betrachtete Verstösse als für die Gewähr einer einwandfreien Geschäftstätigkeit erheblich. Das Bundesgericht qualifizierte die Vereinbarung 1983 als privatrechtlich.

Anmerkungen

1. EBK, Jahresbericht 1979 (oben), 27: «Die Bankenkommission erhält regelmässig vom Sekretariat der Schiedskommission VSB, das von der Nationalbank geführt wird, deren Entscheide»; EBK, Jahresbericht 1977 (oben), 18–20 (Schiedskommission zur Information der EBK verpflichtet). ↩
2. VSB 98 (oben) (Konventionalstrafe bis zu CHF 10 Mio.); SBVg, Tätigkeitsberichte der Aufsichtskommission zur VSB 2001–2005 , 7, https://www.swissbanking.ch/_Resources/Persistent/e/a/e/d/eaedd1b0cdf733de4325341a67b00879d8 7d4757/T%C3%A4tigkeitsberichte%20der%20Aufsichtskommission%20zur%20VSB %202001%20-%202005%20%28PDF%29.pdf (Überweisung der Konventionalstrafen an das Internationale Komitee vom Roten Kreuz). ↩
3. EBK, Jahresbericht 1979 (oben), 27 und 30 («Eine Verletzung der Vereinbarung hat daher regelmässig zur Folge, dass die Bankenkommission sich ebenfalls mit dem Fall befassen und die erforderlichen Massnahmen ergreifen wird»). ↩
4. Bundesgericht, Urteil vom 3. Juni 1983, Schweizerischer Treuhänder-Verband gegen Schweizerische Nationalbank, BGE 109 Ib 146, https://servat.unibe.ch/dfr/b1109146.html (VSB als Ergebnis intensiver Verhandlungen; Konkretisierung von Art. 3 Abs. 2 lit. c BankG; Privatrecht; Unzulässigkeit der Beschwerde). ↩

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