Italienische Kunden aus der Schweiz betreuen: Marktzugang und grenzüberschreitende Dienstleistungen — Überblick und Zusammenfassung
Ein Kundenberater in Lugano, der einen Kunden in Varese anruft, ihm ein neues Fonds-Factsheet zustellt oder mit dem Zug nach Mailand fährt, um einen Lombardkredit zu besprechen, nimmt eine Handlung vor, die zwei Rechtsordnungen für sich beanspruchen. Das Schweizer Recht behandelt die Dienstleistung als schweizerisch, weil die Bank, ihre Bewilligung und ihre Bücher in der Schweiz sind. Das italienische Recht behandelt dieselbe Dienstleistung als italienisch, weil der Kunde in Italien lebt, die Beratung dort erhält und das Risiko des Produkts dort trägt. Während des grössten Teils des 20. Jahrhunderts hatte dieser doppelte Anspruch kaum praktische Folgen, denn der italienische Kunde, der in Lugano ein Bankkonto unterhielt, tat dies im Geheimen, und keiner der beiden Staaten hatte ein Interesse daran, den Weg zu untersuchen, auf dem er betreut wurde. Die Kapitel D.II und E.II beschreiben, wie diese Welt zu Ende ging. Das vorliegende Kapitel fragt, was bleibt, wenn das Geld deklariert ist: Nach welchen Regeln darf eine Schweizer Bank, ein Wertpapierhaus oder ein Vermögensverwalter einen in Italien ansässigen Kunden von der Schweiz aus betreuen, und was geschieht mit dem Institut und seinen Mitarbeitenden, wenn es diese Regeln überschreitet?
Die These des Kapitels lautet, dass der Marktzugang, der lange hinter dem Bankgeheimnis eine Nebenfrage war, zur entscheidenden Schranke für das Italiengeschäft Luganos geworden ist. Das Recht der Europäischen Union überlässt die Behandlung von Unternehmen aus Drittstaaten weitgehend den Mitgliedstaaten, und Italien hat diese Freiheit restriktiv genutzt. Seit der Umsetzung der zweiten Richtlinie über Märkte für Finanzinstrumente (MiFID II) im Jahr 2018 darf eine Schweizer Bank italienischen Privatkunden Wertpapierdienstleistungen nur über eine bewilligte Zweigniederlassung in Italien erbringen. Ab dem 11. Januar 2027 dehnt die Umsetzung der sechsten Eigenkapitalrichtlinie (CRD VI) eine vergleichbare Zweigniederlassungspflicht auf Einlagen, Kredite und Garantien aus. Die Europäische Kommission hat für die Schweiz nie einen Äquivalenzbeschluss nach der Verordnung über Märkte für Finanzinstrumente (MiFIR) erlassen, und die schweizerisch-italienische Roadmap vom 23. Februar 2015, die einen besseren Zugang in Aussicht stellte, hat zwar einen Dialog und ein aufsichtsrechtliches Memorandum of Understanding hervorgebracht, aber keine Änderung des Rechts. Was dem Schweizer Anbieter bleibt, ist der schmale Raum der Eigeninitiative des Kunden, des professionellen Kunden sowie der italienischen Tochtergesellschaft oder Zweigniederlassung.
Das Kapitel gliedert sich in elf Abschnitte. Es beginnt mit der Frage, wo eine grenzüberschreitende Dienstleistung stattfindet, und stellt dann die europäischen Regeln über Drittstaatenunternehmen und das Fehlen der Äquivalenz, die italienische Umsetzung in den Artikeln 28 und 29-ter des Einheitstexts über das Finanzwesen (Testo unico della finanza, TUF) und das neue Bankenregime nach dem Einheitstext über das Bankwesen (Testo unico bancario, TUB) dar. Es wendet sich der Reverse Solicitation und dem Marketing, der Kaltakquise und dem Fondsvertrieb zu, danach den strafrechtlichen, verwaltungsrechtlichen und steuerlichen Sanktionen und den Fällen, in denen italienische Staatsanwälte und Steuerbehörden sie gegen Schweizer Banken und Bankiers angewandt haben. Es folgt die Schweizer Seite: die Erwartungen der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA), die Ländermanuals und Reiseregeln der Banken, das Finanzdienstleistungsgesetz (FIDLEG) und der umgekehrte Fall ausländischer Berater in der Schweiz. Die letzten Abschnitte behandeln die Grenzgänger (frontalieri), die als Kundenberater tätig sind, die italienischen Zweigniederlassungen und Tochtergesellschaften von Schweizer Banken, die politische Geschichte von der Roadmap bis zum Paket Schweiz–EU von 2025/2026 sowie eine Checkliste für die Praxis. Kapitel E.I beschreibt die betroffenen Banken, Kapitel E.II das Ende des Bankgeheimnisses, Kapitel E.III die unabhängigen Vermögensverwalter nach dem Finanzinstitutsgesetz und Kapitel E.V die Nachfolge- und Wohnsitzplanung italienischer Familien.
Schlussbetrachtung
Die Frage, wie Lugano italienische Kunden betreuen darf, ist seit dem Ende des Bankgeheimnisses zur zentralen Rechtsfrage für den Tessiner Finanzplatz geworden. Das italienische Recht gibt eine klare Antwort. Wertpapierdienstleistungen für Privatkunden erfordern nach den Artikeln 28 und 29-ter TUF eine bewilligte Zweigniederlassung in Italien; Italien hat diese Pflicht 2018 eingeführt, als es von der Option in Artikel 39 MiFID II Gebrauch machte. Wertpapierdienstleistungen für geeignete Gegenparteien und geborene professionelle Kunden können von der CONSOB oder der Banca d'Italia ohne Zweigniederlassung bewilligt werden – ein Weg, den das aufsichtsrechtliche Memorandum von 2023 in der Praxis eröffnet hat. Ab dem 11. Januar 2027 erfordern auch die Kerngeschäfte des Bankwesens – Einlagen, Kredite und Garantien – eine Zweigniederlassung nach Artikel 21c CRD in der Umsetzung durch Artikel 14-bis TUB. Ausserhalb dieser Kanäle bleibt nur die ausschliessliche Eigeninitiative des Kunden, die die ESMA und die italienischen Behörden eng auslegen.
Die Sanktionen für die Überschreitung dieser Grenzen sind schwer und kumulativ. Artikel 166 TUF droht dem Kundenberater Freiheitsstrafe bis zu acht Jahren an, und der Bank drohen verwaltungsrechtliche Massnahmen, die Unternehmenshaftung für Geldwäscherei- und Steuerdelikte sowie die Besteuerung als verdeckte Betriebsstätte. Die Fälle von 2009 bis 2020, von den Inspektionen von 76 Filialen bis zu den Vergleichen von Credit Suisse, PKB und UBS, zeigen, dass die italienischen Behörden diese Regeln anwenden. Sie gingen von den Akten italienischer Kunden aus, die ihre Vermögenswerte regularisiert hatten, und rekonstruierten anhand dieser Akten das Verhalten Schweizer Bankiers in Italien. Das schweizerische Aufsichtsrecht fügt mit der Erwartung der FINMA, dass die Banken die rechtlichen und reputationsbezogenen Risiken des grenzüberschreitenden Geschäfts beherrschen, eine eigene Anforderung hinzu.
Die Politik hat das Recht nicht verändert. Die Roadmap von 2015 versprach einen Dialog über den Marktzugang und brachte nach acht Jahren ein aufsichtsrechtliches Memorandum hervor, das dem institutionellen Geschäft hilft. Das 2026 unterzeichnete Paket Schweiz–EU erfasst die Finanzdienstleistungen nicht, und die fehlende Äquivalenz nach Artikel 47 MiFIR besteht fort. Die Banken in Lugano haben sich angepasst, indem sie die Initiative des Kunden dokumentieren, Reisen einschränken, italienische Zweigniederlassungen oder EU-Tochtergesellschaften aufbauen und Delegation sowie den EWR nutzen. Der italienische Markt, der Lugano zum dritten Finanzplatz der Schweiz gemacht hat, ist heute ein Markt, den die Banken des Kantons nur noch von Italien aus vollständig bedienen dürfen.
In fünf Sätzen
Eine Schweizer Bank oder ein Schweizer Wertpapierhaus, das eine in Italien ansässige Person betreut, erbringt nach Auffassung des italienischen und des europäischen Rechts eine Dienstleistung in Italien, für die ihre Schweizer Bewilligung kein Recht verleiht. Seit 2018 verlangt Italien nach den Artikeln 28 und 29-ter TUF für Wertpapierdienstleistungen an Privatkunden und gekorene professionelle Kunden eine bewilligte Zweigniederlassung, und ab dem 11. Januar 2027 dehnt Artikel 14-bis TUB in Umsetzung von Artikel 21c CRD die Zweigniederlassungspflicht auf Einlagen, Kredite und Garantien aus, mit Übergangsfristen bis zum 11. Juli 2026 und zum 10. Januar 2028 für bestehende Verträge. Ausserhalb der Zweigniederlassung darf ein Schweizer Anbieter italienische Kunden nur auf deren ausschliessliche Initiative hin betreuen, dokumentiert für jede einzelne Dienstleistung, oder, wenn es sich um geeignete Gegenparteien oder geborene professionelle Kunden handelt, gestützt auf eine Bewilligung der CONSOB oder der Banca d'Italia, die durch das Memorandum zwischen FINMA, CONSOB und Banca d'Italia vom August 2023 praktikabel geworden ist. Unbewilligte Tätigkeit setzt Kundenberater nach Artikel 166 TUF einer Freiheitsstrafe von einem bis zu acht Jahren und Banken Steuerforderungen als verdeckte Betriebsstätten aus, wie die italienischen Verfahren gegen Credit Suisse, PKB und UBS zwischen 2016 und 2020 zeigen, während die FINMA solche Verstösse als Verletzung der Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit behandelt. Weder die schweizerisch-italienische Roadmap vom 23. Februar 2015 noch das 2026 unterzeichnete Paket Schweiz–EU hat den italienischen Privatkundenmarkt geöffnet, sodass die Banken Luganos ihn heute über passive Kundenbeziehungen, italienische Zweigniederlassungen, EU-Tochtergesellschaften und liechtensteinische Gesellschaften bedienen.
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