Sanktionen und Exportkontrollen an der Südgrenze — Überblick und Zusammenfassung

Am 24. Februar 2022 erwachten die Stahlhändler von Lugano in einem Krieg, der sie unmittelbarer betraf als jeden anderen Schweizer Finanzplatz. Mehrere der grössten russischen Stahlkonzerne hatten ihre Exportgesellschaften im Luganese angesiedelt, und einige der wichtigsten ukrainischen Produzenten verkauften über Händler am Ufer des Sees. Innerhalb eines Monats standen die Eigentümer zweier dieser russischen Häuser auf der Schweizer Sanktionsliste, die Europäische Union hatte ihren Markt für russisches Eisen und russischen Stahl geschlossen, und Banken in Lugano kürzten die Kreditlinien von Händlern, deren Ladungen unverkäuflich geworden waren.¹ Die Frage, die dieses Kapitel stellt, ergibt sich aus dieser Erfahrung. Sie betrifft das Recht, das den Verkehr von Waren, Geld und Dienstleistungen über die Südgrenze der Schweiz regelt, wenn die Eidgenossenschaft, ihr grösster Handelspartner und die Vereinigten Staaten den Handel mit einem Krieg führenden Staat beschränken. Sie fragt auch, was dieses Recht von einem Handelshaus, einer Bank oder einem Treuhänder im Tessin verlangt, die auf der richtigen Seite des Rechts bleiben wollen.

Die These des Kapitels lautet, dass Sanktionen und Exportkontrollen zu einem dauerhaften Bestandteil der Rechtsordnung geworden sind, in der sich der Tessiner Finanz- und Handelsplatz bewegt. Bis 2022 waren sie eine Spezialmaterie für einige wenige Banken und Maschinenexporteure. Seither hat die Schweiz, mit zunehmenden Verzögerungen und einer kleinen Zahl bewusster Abweichungen, fast jedes Massnahmenpaket übernommen, das die Europäische Union gegen Russland erlassen hat. Dabei stützte sie sich auf ein Gesetz von 2002, das Embargogesetz (EmbG), dessen Anwendungsbereich das Parlament 2022 nicht ausweiten wollte. Auf der italienischen Seite der Grenze gelten dieselben Massnahmen als unmittelbar anwendbares europäisches Recht, durchgesetzt von der Guardia di Finanza und seit Januar 2026 durch neue Straftatbestände im italienischen Strafgesetzbuch geschützt.² Hinter beiden stehen die Vereinigten Staaten, deren Sekundärsanktionen auch Banken erreichen, die überhaupt keinen amerikanischen Kunden haben. Ein Luganeser Händler arbeitet deshalb unter drei sich überschneidenden Regimes. Ihre Unterschiede betreffen oft technische Einzelheiten, die darüber entscheiden, ob eine bestimmte Lieferung oder Zahlung rechtmässig ist.

Das Kapitel geht in zehn Schritten vor. Es legt das Embargogesetz und seinen verfassungsrechtlichen Rahmen, die Ukraine-Verordnung und die Chronologie ihrer Änderungen sowie die Handelsmassnahmen dar, die Rohstoffhändler am stärksten treffen: Stahl, Kohle, Erdöl, Gold und die Pflicht, Wiederausfuhren nach Russland zu verhindern. Danach behandelt es die Finanzmassnahmen, einschliesslich der Sperrungen und des Verbots von Dienstleistungen für Trusts, sowie die Durchsetzungspraxis des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO), des Bundesamts für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG) und der Bundesanwaltschaft. Ein Abschnitt ist den seit 2022 betroffenen Luganeser Händlern gewidmet. Danach überschreitet das Kapitel die Grenze zu den europäischen Verordnungen und ihrer Durchsetzung in Italien und wendet sich den amerikanischen Sekundärsanktionen zu. Es folgen die Exportkontrollen nach dem Güterkontrollgesetz (GKG) und dem Kriegsmaterialgesetz (KMG) sowie die Zollfront in Chiasso, und ein Compliance-Programm für einen Tessiner Händler oder eine Tessiner Bank schliesst das Kapitel ab. Die Handelsfinanzierung gehört zu Kapitel G.I, der Rahmen der Geldwäschereibekämpfung und die Rolle des Bundesstrafgerichts zu Kapitel G.III und die wirtschaftliche Berechtigung sowie das Transparenzregister zu Kapitel G.IV.

Schlussbetrachtung

Die Sanktionen gegen Russland haben dem Luganeser Handelsplatz angetan, was das Ende des Bankgeheimnisses seinen Privatbanken angetan hat. Ein Geschäftsmodell, das auf der Nähe zu bestimmten Märkten und auf Diskretion über die Gegenparteien beruht hatte, wurde Regeln unterworfen, die bei jedem Schritt Dokumentation, Überprüfung und Meldung verlangen. Für die russischen Stahlhäuser des Luganese waren die Regeln für ihre ursprüngliche Funktion tödlich, denn das schweizerische Recht verbietet Personen in der Schweiz heute, die Produkte zu kaufen, für deren Verkauf diese Häuser geschaffen worden waren. Für den übrigen Handel sind sie zu einem Teil der Geschäftskosten geworden, vergleichbar mit den Dokumentenanforderungen der Handelsfinanzierung oder den Substanzanforderungen des Steuerrechts. Der Stahlhandel hat überlebt, indem er seine Lieferanten wechselte und lernte, die Herkunft des Metalls nachzuweisen, das er verkauft.

Der rechtliche Rahmen, der diesen Wandel bewirkt hat, ist älter und enger, als seine Wirkungen vermuten lassen. Das Embargogesetz von 2002 wurde nicht für ein Programm in dem Ausmass geschrieben, das die Europäische Union seit 2022 aufgebaut hat, und das Parlament lehnte es im September 2022 ab, dem Bundesrat die Befugnis zu geben, Personen aus eigenem Antrieb zu listen. Die Schweiz hat dennoch, mit zunehmenden Verzögerungen und einigen bewussten Abweichungen, fast jedes europäische Paket übernommen, sodass die Schweizer Verordnung die europäischen Verordnungen heute in den meisten Punkten widerspiegelt. Ihre Durchsetzung ist verwaltungsrechtlich und kleinräumig geblieben: Dutzende von Verfahren, bescheidene Bussen für fahrlässige Ausfuhren und ein einziger schwerer Fall, den die Bundesanwaltschaft übernommen hat. Jenseits der Grenze hat Italien die Verletzung restriktiver Massnahmen zu einer Straftat gemacht, die mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Jahren bedroht ist, von der Guardia di Finanza untersucht und von der Antimafia-Staatsanwaltschaft koordiniert wird.

Diese Asymmetrie bestimmt die Stellung des Tessiner Praktikers. Eine Luganeser Gesellschaft ist rechtlich an das schweizerische Recht gebunden, doch ihre italienischen Mitarbeitenden, ihre italienische Mutter- oder Tochtergesellschaft, ihre Euro- und Dollarbanken und ihre Käufer in der Lombardei tragen die europäischen und amerikanischen Standards in ihr Tagesgeschäft hinein. Der sicherste Weg besteht darin, den strengsten anwendbaren Standard als Arbeitsregel zu behandeln und zu dokumentieren, weshalb ein Geschäft, das sich auf eine schweizerische Abweichung stützt, rechtmässig ist. Das Exportkontrollregime fügt eine zweite Ebene von Pflichten hinzu, welche die Volksabstimmung vom 29. November 2026 über das Kriegsmaterialgesetz für Waffen, nicht aber für Dual-Use-Güter neu gestalten könnte. Das in diesem Kapitel skizzierte Compliance-Programm ist das Instrument, mit dem ein Tessiner Händler oder eine Tessiner Bank diese sich überschneidenden Regimes in einen beherrschbaren Prozess überführt. Das folgende Kapitel wendet sich von den Beschränkungen, die Staaten dem Handel auferlegen, dem Strafrecht zu, das den Finanzplatz vor Erträgen aus Straftaten schützt.

In fünf Sätzen

Die Schweiz setzt die Sanktionen gegen Russland gestützt auf das Embargogesetz von 2002 um, das ihr erlaubt, die Massnahmen der Vereinten Nationen, der OSZE und ihrer wichtigsten Handelspartner zu übernehmen, nicht aber Personen aus eigenem Antrieb zu listen. Seit dem 28. Februar 2022 hat der Bundesrat fast jedes europäische Paket in die Ukraine-Verordnung übernommen, mit zunehmenden Verzögerungen und einigen bewussten Abweichungen wie der Ablehnung der «Best Efforts»-Pflicht für Tochtergesellschaften. Das Verbot des Kaufs von russischem Eisen und Stahl, die Regel zur Verarbeitung in Drittstaaten, der Preisdeckel und die Wiederausfuhrklausel haben den Luganeser Rohstoffhandel umgestaltet, und die russischen Stahlhäuser des Luganese haben ihre ursprüngliche Funktion verloren. Die schweizerische Durchsetzung durch das SECO hat viele kleine Sanktionen und einen schweren Fall vor der Bundesanwaltschaft hervorgebracht, während Italien Sanktionsverstösse zu einem Verbrechen gemacht hat, das mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Jahren bedroht ist. Ein Tessiner Händler oder eine Tessiner Bank muss deshalb die schweizerischen, europäischen und amerikanischen Regimes gemeinsam anwenden, und zwar mit einem dokumentierten Compliance-Programm, das Personen, Eigentumsverhältnisse, Waren, Schiffe, Verträge und Meldungen abdeckt.

Anmerkungen

1. Federico Franchini, «Lugano, l'acciaio e la guerra», swissinfo.ch, 29. März 2022, https://www.swissinfo.ch/ita/business/lugano-l-acciaio-e-la-guerra/47470938 (russische Stahlexportgesellschaften im Tessin, EU-Einfuhrverbot für russischen Stahl vom 15. März 2022, gesperrte Kreditlinien); RSI, «Oligarchi in lista nera, pagano anche le società», 19. März 2022, https://www.rsi.ch/info/ticino-grigioni-e-insubria/Oligarchi-in-lista-nera-pagano-anche-le-societ%C3%A0--1787706.html. ↩
2. Decreto legislativo 30 dicembre 2025, n. 211, veröffentlicht in der Gazzetta Ufficiale vom 9. Januar 2026 und seit dem 24. Januar 2026 in Kraft; vgl. Barbara Bennato, «La nuova disciplina in materia di sanzioni per la violazione di misure restrittive dell'Unione europea», Sistema Penale, 2026, https://sistemapenale.it/it/scheda/la-nuova-disciplina-in-materia-di-sanzioni-per-la-violazione-di-misure-restrittive-dellunione-europea-dlgs-30-dicembre-2025-n-211. ↩

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