Verfahren und Zeitplan

Das Verfahren des sindacato verband Elemente einer Rechnungsprüfung, einer Gerichtssitzung und einer diplomatischen Konferenz. Die Gesandten reisten mit Instruktionen ihrer Regierungen an, die festlegten, wie sie in bekannten Fragen zu stimmen hatten. Sie empfingen den abtretenden und den antretenden landfogto, hörten die Berichte der örtlichen Amtsträger an, prüften die Register und nahmen Bittschriften entgegen. Die Verhandlungen über Appellationen fanden in Anwesenheit der Parteien oder ihrer Prokuratoren statt, und die Entscheide wurden mit Mehrheit gefasst. Da die Gesandten nur einmal im Jahr, im Sommer, zusammentraten, musste eine grosse Zahl von Geschäften rasch erledigt werden, und Fälle, die weitere Abklärungen erforderten, konnten von einem Jahr auf das nächste verschoben werden.¹

Die Kosten des sindacato trugen weitgehend die Untertanen. Die Gesandten hatten Anspruch auf Taggelder, Unterkunft und Bewirtung, und die Parteien, die vor ihnen erschienen, entrichteten Gebühren. Zudem war es üblich, dass Gemeinden und Prozessparteien den Gesandten Geschenke machten. Die Kritiker des 18. Jahrhunderts sahen in diesen Geschenken eine Form institutionalisierter Bestechung, während die Zeitgenossen innerhalb des Systems sie als herkömmliche Höflichkeit betrachteten.² So oder so wurde die Einrichtung, welche die finanzielle Amtsführung des landfogto kontrollieren sollte, ihrerseits zum Teil von den Personen finanziert, über deren Fälle sie entschied.

Eine frühe Form der Aufsicht und ihre Schwächen

Gemessen an den Massstäben ihrer Zeit war der sindacato eine ernsthafte Einrichtung. Viele europäische Territorien kannten überhaupt kein geregeltes Verfahren zur Überprüfung der Amtsführung von Provinzstatthaltern, und nur wenige hatten ein Verfahren, das es den Untertanen erlaubte, jedes Jahr unmittelbar vor den Vertretern des Landesherrn Beschwerde zu führen. Der sindacato kontrollierte die Amtsführung des landfogto, prüfte Beschwerden gegen die von ihm getroffenen Massnahmen und beurteilte Appellationen gegen seine Urteile, sodass die Entscheide eines Landvogts von den Gesandten seines eigenen und der anderen regierenden Orte aufgehoben werden konnten.³ Die Regelmässigkeit des Verfahrens schuf zudem eine Art rechtliches Gedächtnis: Entscheide wurden aufgezeichnet, wiederholt und angeführt, und die Verordnungen des sindacato wuchsen zu einem Regelwerk an, das die örtlichen Statuten ergänzte.

Seine Schwächen waren struktureller Art. Der sindacato setzte sich aus Vertretern jener Parteien zusammen, die ein finanzielles Interesse an den geprüften Einnahmen hatten. Er tagte nur kurze Zeit, ohne ständiges Sekretariat und ohne Berufsrichter. Seine Mitglieder verstanden nicht immer Italienisch und waren auf Dolmetscher und auf den örtlichen cancelliere angewiesen. Seine Entscheide waren politische Kompromisse zwischen zwölf Regierungen unterschiedlicher Konfession und mit unterschiedlichen Interessen. Die Untertanen waren darin nicht vertreten und konnten nur Bittschriften einreichen. Aus diesen Gründen wurde der sindacato nie zu einer unabhängigen Prüfbehörde oder zu einem unabhängigen Gericht. Er blieb eine Versammlung von Miteigentümern, welche die Verwaltung ihres gemeinsamen Besitzes überprüften.

Für die Praxis. Der sindacato veranschaulicht historisch vier Grundsätze, die heute in der schweizerischen Finanzmarktaufsicht und Gerichtsorganisation verankert sind: die Trennung des Geprüften vom Prüfer (heute die Unabhängigkeitsanforderungen an aufsichtsrechtliche Prüfgesellschaften nach dem Revisionsaufsichtsgesetz und der Praxis der FINMA); - die Trennung des Richters von den Einnahmen der Rechtspflege (Gerichtsgebühren und Bussen fliessen in die Staatskasse, nie dem Richter zu); - ein ständiges, professionelles Prüforgan mit eigenen Mitteln (FINMA, die Eidgenössische Revisionsaufsichtsbehörde und die kantonalen Obergerichte); - der Zugang der Betroffenen zum Prüforgan als Parteien mit eigenen Verfahrensrechten.

Vom sindacato zum Aufsichtsrecht

Die heutigen Entsprechungen der Aufgaben des sindacato sind auf verschiedene Institutionen mit gesetzlichem Auftrag verteilt. Die Prüfung der öffentlichen Einnahmen obliegt der kantonalen Finanzkontrolle und auf Bundesebene der Eidgenössischen Finanzkontrolle, deren Unabhängigkeit im Finanzkontrollgesetz festgelegt ist.⁴ Rechtsmittel gegen Urteile gehen an gesetzlich organisierte Gerichte, deren Unabhängigkeit durch Art. 30 Abs. 1 und Art. 191c der Bundesverfassung gewährleistet ist.⁵ Beschwerden gegen Verwaltungsbehörden werden im Verwaltungsverfahren behandelt, mit dem Recht auf Akteneinsicht und dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Die Aufsicht über die Finanzinstitute übt die FINMA aus, die das Finanzmarktaufsichtsgesetz (FINMAG) als öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit errichtet und die ihre Aufsichtstätigkeit unabhängig ausübt.⁶ Keine moderne Institution stammt unmittelbar vom sindacato ab. Was ihn mit dem modernen Aufsichtsrecht verbindet, ist angesammelte Erfahrung. Die frühneuzeitliche Eidgenossenschaft kannte das Problem der Kontrolle delegierter Macht, begegnete ihm aber durch die gegenseitige Überwachung der Miteigentümer. Die liberalen Verfassungen des 19. Jahrhunderts, verfasst von Männern, die mit den Erinnerungen an die Vogteien aufgewachsen waren, begegneten ihm durch Gewaltenteilung, feste Besoldungen der Beamten und aus dem öffentlichen Haushalt finanzierte Gerichte. Kapitel C.I verfolgt diesen verfassungsrechtlichen Übergang im Tessin.

Anmerkungen

1. Ostinelli, «Sotto il dominio confederato» (wie oben), zur jährlichen Zusammenkunft im Sommer; Würgler, «Diète fédérale» (wie oben), zur Stimmabgabe der Gesandten nach den Instruktionen ihrer Orte an der Tagsatzung; Ceschi (Hrsg.), Storia della Svizzera italiana dal Cinquecento al Settecento (wie oben). ↩
2. Schinz, Beyträge (wie oben); Bonstetten, Briefe über die italienischen Ämter (wie oben). ↩
3. Negro, «Lugano (pieve, baliaggio, distretto)» (wie oben) («controllava l’operato del landfogto, esaminava i ricorsi contro provvedimenti da lui presi e giudicava in appello»); Ostinelli, «Sotto il dominio confederato» (wie oben), zum sindacato als höchster richterlicher Behörde in der Vogtei während seiner Sitzungen. Zu den Verhandlungen in einzelnen Fällen vgl. die Amtliche Sammlung der älteren Eidgenössischen Abschiede (wie oben). ↩
4. Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzkontrolle vom 28. Juni 1967 (Finanzkontrollgesetz, FKG), SR 614.0, Art. 1 Abs. 1 («Die Eidgenössische Finanzkontrolle ist das oberste Finanzaufsichtsorgan des Bundes. Sie ist in ihrer Prüfungstätigkeit nur der Bundesverfassung und dem Gesetz verpflichtet»), eingesehen in der zweisprachigen Ausgabe unter https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/6/61/614.0-1-4.html. ↩
5. Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, SR 101, Art. 30 Abs. 1 (Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und unparteiisches Gericht) und Art. 191c («Die richterlichen Behörden sind in ihrer rechtsprechenden Tätigkeit unabhängig und nur dem Recht verpflichtet»), eingesehen unter https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-30-36.html und https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-191c-228.html. ↩
6. Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht vom 22. Juni 2007 (Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG), SR 956.1, Art. 4 (Ziele), Art. 5 Abs. 1 (öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit und Sitz in Bern) und Art. 21 Abs. 1 («Die FINMA übt ihre Aufsichtstätigkeit selbstständig und unabhängig aus»), eingesehen unter https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/95/956.1-5-8.html und https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/95/956.1-21-25.html. ↩

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