Neutralität und der Entscheid vom 28. Februar 2022

Die entscheidende Wende kam mit der russischen Invasion der Ukraine. Nach der Annexion der Krim 2014 hatte die Schweiz die Sanktionen der Europäischen Union nicht übernommen. Der Bundesrat erliess stattdessen am 27. August 2014 eine Verordnung über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine, deren Zweck es war, die Umgehung der europäischen Sanktionen zu verhindern und sicherzustellen, dass die Schweiz nicht zur Plattform für in der Europäischen Union verbotene Geschäfte wurde.¹ Die viel umfangreichere Ukraine-Verordnung von 2022 hob diese Verordnung auf und übernahm ihren Gegenstand. Am 28. Februar 2022, vier Tage nach der Invasion, beschloss der Bundesrat, die Sanktionspakete zu übernehmen, welche die Europäische Union am 23. und 25. Februar 2022 erlassen hatte. Die Finanzmassnahmen gegen Präsident Wladimir Putin, Ministerpräsident Michail Mischustin und Aussenminister Sergei Lawrow traten sofort in Kraft, sodass die Vermögenswerte der aufgeführten Personen und Unternehmen ab diesem Tag gesperrt waren.² Der Entscheid wurde als mit der schweizerischen Neutralität vereinbar dargestellt, und diese Einordnung ist für sein rechtliches Verständnis wichtig. Das Neutralitätsrecht, kodifiziert in den Haager Abkommen von 1907, betrifft militärische Belange: Ein neutraler Staat darf nicht an einem bewaffneten Konflikt teilnehmen oder eine Kriegspartei mit militärischen Mitteln begünstigen. Wirtschaftssanktionen werden davon nicht erfasst. Der Bundesrat behandelte die Übernahme der europäischen Massnahmen daher als Frage der Neutralitätspolitik, die er nach den Umständen gestalten kann.³ Für das Kriegsmaterialgesetz (KMG), das die Ausfuhr von Waffen regelt, liegt die Sache anders, und die weiter unten in diesem Kapitel behandelte Debatte über die Wiederausfuhr von Schweizer Waffen in die Ukraine ist eine Debatte über das Neutralitätsrecht im engeren Sinn. Die Unterscheidung erklärt, weshalb die Schweiz fast das gesamte europäische Sanktionsprogramm gegen Russland übernahm und zugleich während mehrerer Jahre eine Ausfuhrpraxis für Kriegsmaterial beibehielt, die es ablehnte, eine der Kriegsparteien zu beliefern.

Die gescheiterte Revision von 2022 und der heutige Stand des Rechts

2022 hatte das Parlament Gelegenheit, das Embargogesetz zu erweitern. Der Bundesrat hatte begrenzte Änderungen vorgeschlagen, denen der Nationalrat eine Bestimmung hinzufügte, wonach der Bundesrat aus eigener Initiative Sanktionen gegen Personen und Organisationen ergreifen könnte, die für schwere Verletzungen des Völkerrechts oder der Menschenrechte verantwortlich sind. Die Aussenpolitische Kommission des Nationalrates hatte eine solche Bestimmung im Mai 2022 mit 18 zu 6 Stimmen unterstützt, und der Nationalrat nahm sie im Juni 2022 mit 104 zu 74 Stimmen gegen die Stimmen der Schweizerischen Volkspartei und der FDP an.⁴ Der Ständerat strich die Bestimmung im September 2022 und behielt nur eine Regel bei, die es dem Bundesrat erlaubt hätte, bestehende Sanktionen auf weitere Staaten auszudehnen.⁵ In der Schlussabstimmung vom 30. September 2022 lehnte der Nationalrat die verbleibenden Änderungen ab, wobei die Sozialdemokraten und die Grünen gegen einen Text stimmten, der keine eigenständigen Sanktionen mehr enthielt, und die Schweizerische Volkspartei gegen jede Änderung. Der Ständerat hatte die Vorlage ohne Gegenstimme angenommen, doch die Revision scheiterte.⁶

Infolgedessen bleibt das Embargogesetz von 2002 in der Fassung, die das Parlament vor dem Krieg erlassen hatte, die Rechtsgrundlage für die Russland-Sanktionen. Die Schweiz kann weiterhin nur dann Sanktionen ergreifen, wenn die Vereinten Nationen, die OSZE oder ihre wichtigsten Handelspartner sie beschlossen haben. Sie kann keine Person von sich aus listen. Die Mitteilungen des Bundesrates seit 2022 beschreiben seine Entscheide durchwegs als Umsetzung der europäischen Pakete «gemäss bisheriger Praxis», eine Formel, die sowohl Angleichung als auch einen Vorbehalt der Eigenständigkeit signalisiert.⁷ Für die Praxis hat die Formel eine konkrete Bedeutung. Ein Schweizer Rechtsanwalt oder Compliance-Verantwortlicher kann nicht davon ausgehen, dass eine europäische Massnahme in der Schweiz gilt, bevor die schweizerische Verordnung geändert worden ist. Ebenso gilt eine schweizerische Massnahme auch dann, wenn sie von ihrem europäischen Vorbild abweicht.

Das Wichtigste. Das Embargogesetz (SR 946.231) ermächtigt den Bundesrat, Sanktionen der Vereinten Nationen, der OSZE und der wichtigsten Handelspartner der Schweiz durch Verordnung umzusetzen (Art. 1 und 2 EmbG). Es erlaubt der Schweiz nicht, Personen von sich aus zu listen: Der Nationalrat lehnte am 30. September 2022 eine Revision ab. Europäische Massnahmen gelten in der Schweiz erst, nachdem die schweizerische Verordnung geändert worden ist. Seit dem 28. Februar 2022 übernimmt die Schweiz die europäischen Massnahmen gegen Russland und behandelt Wirtschaftssanktionen als Frage der Neutralitätspolitik ausserhalb des Neutralitätsrechts.

Anmerkungen

1. Verordnung vom 27. August 2014 über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine, AS 2014 2803, aufgehoben durch Art. 34 der Ukraine-Verordnung vom 4. März 2022, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/94/946.231.176.72-34-57.html; zu ihrem Zweck, die Umgehung der EU-Sanktionen zu verhindern, vgl. Année politique suisse / politchronik.swiss, Prozess 64361, https://politchronik.swiss/de/prozesse/64361-die-schweiz-ubernimmt-die-eu-sanktionen-gegen-russland.pdf. ↩
2. Bundesrat, «Schweiz übernimmt EU-Sanktionen gegen Russland», Medienmitteilung vom 28. Februar 2022, https://www.admin.ch/de/nsb?id=87386. ↩
3. SECO, «FAQ – Sanktionen der Schweiz», Frage «Sind Sanktionen mit der Neutralität vereinbar?», https://www.seco.admin.ch/de/faq-sanktionen-schweiz (die Teilnahme an Wirtschaftssanktionen ist mit der Neutralität vereinbar, und der Bundesrat berücksichtigt die Neutralität bei jedem Sanktionsentscheid); Abkommen vom 18. Oktober 1907 betreffend die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte und Personen im Falle eines Landkriegs (V. Haager Abkommen), SR 0.515.21. ↩
4. SRF, «Paradigmenwechsel: Bundesrat soll künftig eigenständig Sanktionen ergreifen können», 3. Mai 2022, https://www.srf.ch/news/schweiz/paradigmenwechsel-bundesrat-soll-kuenftig-eigenstaendig-sanktionen-ergreifen-koennen (Kommissionsabstimmung mit 18 zu 6 Stimmen); plattformJ, «Nationalrat in Kürze», 2. Juni 2022, https://www.plattformj.ch/artikel/200206/ (104 zu 74, Opposition von SVP und FDP). ↩
5. SRF, «National- und Ständerat uneins: Gespaltene Mitte verhindert Sanktionen made in Switzerland», 19. September 2022, https://www.srf.ch/news/schweiz/national-und-staenderat-uneins-gespaltene-mitte-verhindert-sanktionen-made-in-switzerland. ↩
6. SRF, «Das war die Herbstsession: Schlussabstimmungen in beiden Räten», 30. September 2022, https://www.srf.ch/news/schweiz/das-war-die-herbstsession-letzter-sessionstag-in-bern-schlussabstimmungen-in-beiden-raeten («Der Nationalrat hat die geplanten geringfügigen Änderungen im Embargogesetz abgelehnt»). ↩
7. Bundesrat, «Ukraine: Der Bundesrat setzt das 20. Sanktionspaket gemäss bisheriger Praxis um», Medienmitteilung vom 19. August 2026, https://admin.ch/de/newnsb/XuqpJCrrV3oZ6ho1bqUuo. ↩

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