Geldwäscherei, Mafia und die strafrechtliche Antwort, 1980–1990 — Überblick und Zusammenfassung

Im Februar 1987 stellte die Polizei in Bellinzona rund 100 Kilogramm Morphinbase und Heroin sicher, die damals grösste Drogenbeschlagnahme, die je in der Schweiz erfolgt war. Der Staatsanwalt des Sopraceneri verfolgte das Geld hinter den Drogen und gab im November 1988 bekannt, dass zwischen CHF 1,5 und 2 Mrd. an Drogenerlösen über Schweizer Bankkonten geflossen seien. Eines der verdächtigten Unternehmen war ein Zürcher Gold- und Devisenhändler, dessen Vizepräsident der Ehemann der Bundesrätin war, die das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement leitete.¹ Innert fünf Wochen hatte Elisabeth Kopp, die erste je in die Schweizer Regierung gewählte Frau, ihren Rücktritt angekündigt. Fünfzehn Monate danach, am 23. März 1990, verabschiedete die Bundesversammlung die ersten schweizerischen Strafbestimmungen gegen die Geldwäscherei, die Art. 305bis und 305ter des Strafgesetzbuches (StGB), die am 1. August 1990 in Kraft traten.² Eine Beschlagnahme an der Südgrenze, die Ermittlungen eines Tessiner Staatsanwalts und eine politische Krise in Bern hatten zusammen einen neuen Zweig des schweizerischen Strafrechts hervorgebracht.

Dieses Kapitel fragt, warum das Jahrzehnt von 1980 bis 1990 den Finanzplatz Schweiz, und Lugano im Besonderen, von einem Ort, an dem die Herkunft des Geldes weitgehend Sache des Kunden war, in eine Rechtsordnung verwandelte, welche die Wäscherei von Verbrechenserlösen bestraft und von ihren Banken erwartet, dass sie wissen, wessen Geld sie halten. Die These lautet, dass der Wandel von der Grenze ausging. Die Banken Luganos waren mit italienischem Fluchtkapital gewachsen, wie Kapitel D.II beschreibt, und der Chiasso-Skandal von 1977, den Kapitel D.III untersucht, hatte bereits die erste Sorgfaltspflichtvereinbarung der Banken hervorgebracht. In den 1980er-Jahren begannen jedoch dieselben Kanäle, die das Bargeld italienischer Sparer nach Norden trugen, auch die Erlöse aus Heroinhandel, Mafia-Erpressung und politischer Korruption zu befördern. Die Fälle, die dies aufdeckten, wurden zu einem grossen Teil von Staatsanwälten in Lugano und Bellinzona in Zusammenarbeit mit italienischen Magistraten untersucht, allen voran mit Giovanni Falcone in Palermo. Ihre Erfahrung prägte die Bundesgesetzgebung von 1990 und 1994 und über sie das Geldwäschereirecht, das heute für jeden Finanzintermediär im Tessin gilt.

Das Kapitel geht in zehn Schritten vor. Es beginnt mit der Lage der Banken Luganos um 1980 und den Lücken im Recht. Danach behandelt es die Pizza Connection, die Zusammenarbeit zwischen Tessiner Staatsanwälten und Falcone, den Zusammenbruch des Banco Ambrosiano mit seinen Verbindungen in die Schweiz und nach Lugano sowie die Libanon-Connection mit der Affäre Kopp. Es folgen drei Abschnitte über die gesetzgeberische Antwort: die Strafbestimmungen von 1990, das zweite Paket von 1994 mit dem Tatbestand der Beteiligung an einer kriminellen Organisation und dem Melderecht sowie das Recht der Rechtshilfe zwischen der Schweiz und Italien. Ein weiterer Abschnitt verfolgt die als Mani Pulite (saubere Hände) bekannten italienischen Korruptionsermittlungen bis in Schweizer Konten und die Reputationskrise der 1990er-Jahre. Der letzte Abschnitt beschreibt den heutigen Rahmen, in dem ein Schweizer Finanzinstitut seine Abwehr organisiert: das Geldwäschereigesetz (GwG) von 1997, die Meldepflicht und die Meldestelle für Geldwäscherei (MROS), die strafrechtliche Verantwortlichkeit des Unternehmens und die Regeln über die Einziehung. Kapitel G.III führt die Geschichte der organisierten Kriminalität und der Geldwäscherei im Tessin bis in die Gegenwart fort, während Kapitel H.IV die grenzüberschreitende Rechtshilfe aus der Sicht des heutigen Prozessanwalts behandelt. Da dies das letzte Kapitel von Teil D ist, schliesst es mit einer Schlussbetrachtung zu diesem Teil.

Schlussbetrachtung

Zwischen 1980 und 1994 erhielt das Schweizer Recht die Instrumente, deren Fehlen die Fälle der 1980er-Jahre offengelegt hatten. 1980 konnte eine Bank in Lugano Bargeld aus Italien ohne jede andere Pflicht entgegennehmen, als ihren Vertragspartner gemäss einer privaten Vereinbarung unter Banken zu identifizieren, und wer einem Heroinhändler half, seine Erlöse anzulegen, war nur als Gehilfe des Drogenhandels strafbar. Bis 1994 war die Geldwäscherei ein Straftatbestand, Finanzfachleute, welche die wirtschaftlich berechtigte Person nicht feststellten, waren strafrechtlich verantwortlich, die Beteiligung an einer kriminellen Organisation und deren Unterstützung waren strafbar, die Einziehung von Verbrechenserlösen war ausgeweitet worden, und Bankiers hatten ein gesetzliches Recht, ihren Verdacht zu melden, ohne das Bankgeheimnis zu verletzen. 1997 fügte das Geldwäschereigesetz die Meldepflicht und eine Meldestelle hinzu, und 2003 wurde das Unternehmen selbst für mangelhafte Organisation strafrechtlich verantwortlich.

Der Anstoss zu diesem Wandel kam zu einem grossen Teil aus dem Tessin. Die Pizza Connection wurde von Staatsanwälten in Lugano in Zusammenarbeit mit Giovanni Falcone untersucht. Die Libanon-Connection begann mit einer Beschlagnahme in Bellinzona und wurde von der Staatsanwaltschaft des Sopraceneri untersucht, bevor sie Zürich und den Bundesrat erreichte. Den Entwurf des Geldwäschereitatbestands verfasste der ehemalige Staatsanwalt des Sottoceneri, Paolo Bernasconi. Carla Del Ponte, die 1989 mit Falcone das Bombenattentat von Addaura überlebt hatte, wurde 1994 Bundesanwältin. Der Bundesrat selbst nannte die Pizza Connection, die Libanon-Connection und die Affäre um den Banco Ambrosiano als die Ereignisse, welche die Verbindung zwischen Geldwäscherei und dem Finanzplatz Schweiz zu einer Frage öffentlicher und internationaler Besorgnis gemacht hätten.

Das neue Recht zog zwischen kriminellem und unversteuertem Geld eine Linie, die das Geschäft Luganos während der folgenden zwei Jahrzehnte bestimmte. Rechtshilfe wurde für Drogenhandel, Mafiadelikte, Betrug und Korruption gewährt und für Steuerhinterziehung verweigert. Die Ermittlungen von Mani Pulite in den 1990er-Jahren stellten diese Linie in einer grossen Zahl von Schweizer Konten auf die Probe und machten das Tessiner Bankkonto in der italienischen Presse zu einem Symbol von Tangentopoli. Ihre praktische Bedeutung verlor die Linie grösstenteils erst nach 2015, als die Schweiz qualifizierte Steuervergehen zur Vortat der Geldwäscherei machte und den automatischen Informationsaustausch mit Italien vereinbarte. Der heutige Rahmen aus GwG, Art. 102 StGB und den Einziehungsregeln der Art. 70 bis 72 StGB ist die rechtliche Gestalt, welche die Lehren der 1980er-Jahre angenommen haben. Für ein Luganeser Institut bestimmt er sowohl seine Pflichten als auch seine Verteidigung.

In fünf Sätzen

In den 1980er-Jahren trugen die Kanäle, die italienisches Fluchtkapital nach Lugano brachten, auch die Erlöse aus Heroinhandel, Mafia-Erpressung und politischer Korruption, und dies zu einer Zeit, als das Schweizer Recht keinen Geldwäschereitatbestand kannte. Die Pizza Connection, untersucht von Tessiner Staatsanwälten wie Paolo Bernasconi und Carla Del Ponte gemeinsam mit Giovanni Falcone, und die nach einer Drogenbeschlagnahme in Bellinzona 1987 aufgedeckte Libanon-Connection stellten den Finanzplatz Schweiz bloss und führten im Dezember 1988 zum angekündigten Rücktritt von Bundesrätin Elisabeth Kopp, die später vom Vorwurf der Verletzung des Amtsgeheimnisses freigesprochen wurde. Auf der Grundlage eines Berichts von Bernasconi verabschiedete das Parlament am 23. März 1990 die Art. 305bis und 305ter StGB, in Kraft ab 1. August 1990, und fügte 1994 den Tatbestand der kriminellen Organisation (Art. 260ter StGB), das Melderecht (Art. 305ter Abs. 2 StGB) und ein neues Einziehungsrecht hinzu. Die Rechtshilfe mit Italien, geregelt durch das Europäische Übereinkommen von 1959, das Rechtshilfegesetz (IRSG) von 1981 und das bilaterale Abkommen von 1998, ermöglichte die Zusammenarbeit von Lugano, Palermo und Mailand in den Mafia- und Mani-Pulite-Fällen, während die einfache Steuerhinterziehung von der strafrechtlichen Rechtshilfe ausgeschlossen blieb und Italien erst über die nach 2015 eingeführte Amtshilfe und den automatischen Informationsaustausch erreichte. Heute bilden das GwG von 1997 mit seiner Meldepflicht gegenüber der MROS, die Unternehmenshaftung nach Art. 102 StGB und die Einziehungsregeln der Art. 70 bis 72 StGB den Rahmen, in dem jedes Finanzinstitut in Lugano seine Abwehr organisiert.

Schlussbetrachtung zu Teil D

Teil D hat den Aufstieg Luganos zum dritten Finanzplatz der Schweiz zwischen 1914 und 1990 verfolgt. Kapitel D.I beschrieb das Tessin während des Ersten Weltkriegs, den Druck des faschistischen Irredentismus auf den Kanton und die Exilanten, die dort Zuflucht fanden. Es zeichnete die erste Welle der Kapitalflucht aus Italien unter den faschistischen Devisenkontrollen nach, das Bankengesetz (BankG) von 1934 mit seinem Art. 47 über das Bankgeheimnis, den Zweiten Weltkrieg an der Südgrenze mit seinen Flüchtlingen und seinen italienischen Juden sowie die Ergebnisse der Bergier-Kommission zu italienischen Vermögenswerten bei Schweizer Banken. Das Kapitel zeigte, dass die rechtliche Grundlage des späteren Wachstums Luganos, das strafrechtlich geschützte Bankgeheimnis, in einem Jahrzehnt der Krise und der Diktatur gelegt wurde.

Kapitel D.II beschrieb die Lira-Wirtschaft der Nachkriegsjahrzehnte. Das italienische Wirtschaftswunder schuf Wohlstand, während Italiens Steuern, Devisenkontrollen und politische Risiken diesem Wohlstand einen Grund gaben, die Grenze zu überqueren. Bargeldkuriere trugen Banknoten ins Tessin, neue Banken und Tochtergesellschaften italienischer Banken eröffneten in Lugano und Chiasso, Treuhänder verwalteten Nummernkonten und Domizilgesellschaften, und Lugano wurde zum dritten Finanzplatz des Landes. Kapitel D.III zeigte das Risiko, das dieses Wachstum mit sich brachte. Der Chiasso-Skandal von 1977, in dem die örtliche Filiale der Credit Suisse Gelder italienischer Kunden über einen liechtensteinischen Rechtsträger in italienische Unternehmen gelenkt hatte, mit Verlusten von rund CHF 2,2 Mrd., führte zur Sorgfaltspflichtvereinbarung der Banken von 1977, dem Beginn der schweizerischen Know-your-Customer-Regeln.

Das vorliegende Kapitel hat gezeigt, wie dieselben Grenzkanäle in den 1980er-Jahren von der organisierten Kriminalität genutzt wurden und wie das Strafrecht darauf antwortete. Die Pizza Connection, die Libanon-Connection, die Affäre um den Banco Ambrosiano und die Affäre Kopp brachten die Geldwäschereitatbestände von 1990, den Tatbestand der kriminellen Organisation und das Melderecht von 1994 sowie das Geldwäschereigesetz von 1997 hervor. Zusammengenommen beschreiben die vier Kapitel einen Finanzplatz, der wuchs, weil italienisches Geld jenseits der Grenze einen sicheren Ort brauchte, und der durch eine Reihe von Skandalen lernte, dass der rechtliche Schutz dieses Geldes dort enden musste, wo Verbrechenserlöse begannen.

Teil E wendet sich dem Private Banking und der Vermögensverwaltung im heutigen Lugano zu. Kapitel E.I beschreibt den Tessiner Bankensektor, seine Institute, seine Zahlen und seine Geschäftsmodelle nach der Konsolidierung der letzten Jahrzehnte. Kapitel E.II verfolgt das Ende der Unterscheidung, auf der das Geschäft Luganos seit 1990 beruht hatte, von den italienischen Steueramnestien von 2001 bis 2009 über die Roadmap von 2015 bis zum automatischen Informationsaustausch mit Italien. Die Kapitel E.III bis E.V behandeln die unabhängigen Vermögensverwalter, Trustees und Treuhänder unter dem Finanzinstitutsgesetz (FINIG), die Regeln für die Betreuung italienischer Kunden aus der Schweiz sowie die Nachfolge- und Wohnsitzplanung italienischer Familien. Der am Ende dieses Kapitels beschriebene rechtliche Rahmen, vom GwG bis zu Art. 102 StGB, ist der regulatorische Boden, auf dem all diese Geschäfte tätig sind.

Anmerkungen

1. «Des milliards dans la machine à laver», L'Impartial, 5. November 1988, 1–2, https://doc.rero.ch/record/110574/files/1988-11-05.pdf?version=1. ↩
2. Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 (StGB), SR 311.0, Art. 305bis, eingefügt durch das Bundesgesetz vom 23. März 1990, in Kraft seit 1. August 1990 (AS 1990 1077), unter https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/31/311.0-305bis-372.html; Art. 305ter StGB im Archiv der Eidgenössischen Bankenkommission, https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/e/themen/pdf/STGBArt305ter.pdf. ↩

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