Lugano um 1980: ein Finanzplatz ohne Geldwäschereitatbestand

Der dritte Finanzplatz nach Chiasso

Ende der 1970er-Jahre war Lugano nach den Worten der Tessiner Bankiervereinigung «la terza piazza finanziaria svizzera, dopo Zurigo e Ginevra» geworden, eine Stellung, die vor allem in den 1960er- und 1970er-Jahren aufgebaut worden war.¹ Kapitel D.II beschreibt, wie es dazu kam: Italienische Sparer und Unternehmen, besorgt über Inflation, Steuern, politische Instabilität und die Devisenkontrollen der Italienischen Republik, schickten Bargeld und Wertschriften über die Grenze zu Banken, die ihre Sprache sprachen und nur eine kurze Autofahrt von Mailand entfernt lagen. Die spalloni, Kuriere, die Banknoten zu Fuss oder mit dem Auto über das Mendrisiotto und die Seen trugen, gehörten zur Folklore der Grenze. Die Tessiner Banken zählten die Einlagen, verwalteten die Portfolios und hielten die Namen der Kunden hinter Art. 47 des Bankengesetzes (BankG) verborgen, der die Verletzung des Bankgeheimnisses seit 1934 unter Strafe stellte (Kapitel D.I).²

Der Chiasso-Skandal von 1977 hatte gezeigt, wie zerbrechlich dieses Modell sein konnte. Die Filiale Chiasso der Credit Suisse hatte italienische Kundengelder über die liechtensteinische Texon Finanzanstalt in italienische Unternehmen gelenkt, mit Verlusten von rund CHF 2,2 Mrd. Kapitel D.III beschreibt den Fall und seine wichtigste rechtliche Folge, die 1977 zwischen der Schweizerischen Nationalbank und der Schweizerischen Bankiervereinigung abgeschlossene «Vereinbarung über die Sorgfaltspflicht bei der Entgegennahme von Geldern und über die Handhabung des Bankgeheimnisses» (Vereinbarung über die Sorgfaltspflicht, VSB, auf Englisch und Italienisch oft als CDB 77 abgekürzt).³ Die Vereinbarung verpflichtete die Banken, die Identität ihrer Vertragspartner und in Zweifelsfällen der wirtschaftlich berechtigten Person zu überprüfen. Sie verbot die aktive Beihilfe zur Kapitalflucht und zur Steuerhinterziehung und wurde von einer privaten Schiedskommission mit Konventionalstrafen durchgesetzt. Der Bundesrat schrieb später, die Vereinbarung habe als rasche Abhilfe in einer Krise «gute Dienste» geleistet.⁴

Was das Recht nicht erfasste

Bei allen Verdiensten war die Vereinbarung von 1977 ein privatrechtlicher Vertrag unter Banken. Sie band weder Treuhänder noch als Vermögensverwalter tätige Anwälte, Devisenhändler, Goldhändler oder die vielen kleinen Finanzgesellschaften, die in Lugano und Chiasso ausserhalb der Bankbewilligung tätig waren. Sie schuf keinen Straftatbestand. Das Strafgesetzbuch (StGB) von 1937 bestrafte die Hehlerei (Hehlerei, damals Art. 144 StGB) und die Begünstigung (Begünstigung, Art. 305 StGB). Keine der beiden Bestimmungen passte auf das Verhalten eines Bankiers, der einen Koffer voller Dollars annahm, sie in Schweizer Franken wechselte und das Geld auf ein Konto unter einem anderen Namen weiterüberwies. Die Hehlerei setzte eine durch ein Vermögensdelikt erlangte Sache voraus. Die Begünstigung schützte eine Person vor der Strafverfolgung, erstreckte sich aber nicht auf Vermögenswerte.⁵ Infolgedessen war, wer einem Heroinhändler half, seine Erlöse zu platzieren, umzuwandeln und zu verschieben, nur strafbar, wenn ihm eine Beteiligung am Drogenhandel selbst nachgewiesen werden konnte, etwa nach dem Betäubungsmittelgesetz als Gehilfe bei der Finanzierung.

Zwei weitere Lücken fielen ins Gewicht. Die Schweiz kannte keinen Tatbestand der Beteiligung an einer kriminellen Organisation, was es erschwerte, den finanziellen Arm einer Mafia-Familie als solchen zu verfolgen, und ihr Einziehungsrecht, damals in Art. 58 ff. des Strafgesetzbuches enthalten, harrte noch der Reform. Der Bundesrat stellte 1989 fest, dass die Einziehung dem Ziel, dem organisierten Verbrechen Betriebskapital und Erträge zu entziehen, näher komme als der Tatbestand der Hehlerei, doch die umfassende Revision, die einen effizienten Zugriff auf deliktisch erworbene Vermögenswerte gewährleisten sollte, kam erst 1994.⁶ Die Rechtshilfe in Strafsachen schliesslich richtete sich nach dem Europäischen Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen von 1959 und ab 1983 nach dem neuen Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG) vom 20. März 1981. Beide schlossen die Rechtshilfe für Fiskaldelikte und für Verletzungen von Devisenvorschriften aus, die aus Sicht des schweizerischen Rechts der Hauptgrund waren, weshalb italienisches Geld nach Lugano kam.⁷

Anmerkungen

1. Associazione Bancaria Ticinese, «Cenni storici», https://www.abti.ch/cenni-storici (der Finanzplatz Lugano «risale al Secondo dopoguerra e in particolare agli anni Sessanta e Settanta»). ↩
2. Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934 (Bankengesetz, BankG), SR 952.0, Art. 47. Zu den Ursprüngen der Bestimmung vgl. Kapitel D.I. ↩
3. Bundesrat, Botschaft über die Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches (Gesetzgebung über Geldwäscherei und mangelnde Sorgfalt bei Geldgeschäften) vom 12. Juni 1989, BBl 1989 II 1061, 1067 («Vereinbarung über die Sorgfaltspflicht bei der Entgegennahme von Geldern und über die Handhabung des Bankgeheimnisses», 9. Dezember 1977 bis 30. September 1987), https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/dokumentationen/gesetze_und_regulierung/ bundesgesetzgebung/PDF/Botschaft_Aenderung_StGB1989_d.pdf. Die Botschaft nennt für die Vereinbarung den 9. Dezember 1977, während der Jahresbericht 1977 der Eidgenössischen Bankenkommission ihren Abschluss auf den 2. Juni 1977 und ihr Inkrafttreten auf den 1. Juli 1977 datiert (Kapitel D.III). Die Zahl der Verluste von Chiasso wird in Kapitel D.III erörtert. ↩
4. Botschaft vom 12. Juni 1989 (wie oben), 1067 («Die VSB hat als rasche Abhilfe in der Situation der Krise gute Dienste geleistet»). ↩
5. Botschaft vom 12. Juni 1989 (wie oben), 1069–1070 (die Hehlerei nach Art. 144 StGB «setzt ein Vermögensdelikt als Vortat voraus» und war nur an körperlichen Sachen möglich; Art. 305 StGB war «alleine auf die Personenbegünstigung ausgerichtet»; das schweizerische Recht kannte keine Entsprechung zur deutschen Sachbegünstigung). ↩
6. Botschaft vom 12. Juni 1989 (wie oben), 1070 («Die Einziehung [...] kommt dem Anliegen, dem organisierten Verbrechen Betriebskapital und Erträge zu entziehen, wesentlich näher als der Straftatbestand der Hehlerei»); Schweizer Parlament, Rückblick auf die 44. Legislaturperiode, Geschäft 93.058, https://www.parlament.ch/Poly/Rueckblick/D/Retro01/93058.HTM («Die Revision des Einziehungsrechts (Art. 58ff.) soll einen effizienten Zugriff auf deliktisch erworbene Vermögenswerte gewährleisten»). Die Revision wird weiter unten behandelt. ↩
7. Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (Rechtshilfegesetz, IRSG), SR 351.1, Art. 3 Abs. 3, https://www.droit-bilingue.ch/en-de/3/35/351.1-3-7.html (Ausschluss von Taten, die auf eine Verkürzung fiskalischer Abgaben gerichtet sind oder Massnahmen der Währungs-, Handels- oder Wirtschaftspolitik verletzen). Art. 112 IRSG, https://www.droit-bilingue.ch/en-de/3/35/351.1-112-160.html (Inkrafttreten am 1. Januar 1983, Bundesratsbeschluss vom 24. Februar 1982). ↩

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