Zollfreilager und der Vergleich mit Genf

Zollfreilager unterscheiden sich von offenen Zolllagern dadurch, dass sie abgeschlossene Areale sind, in denen Waren vieler Einlagerer unter der allgemeinen Aufsicht des Zollamts gelagert werden. Sie werden oft von einer Gesellschaft betrieben, an der ein Kanton oder eine Gemeinde beteiligt ist. Historisch waren sie mit Bahnhöfen und Grenzorten verbunden. Chiasso hatte, wie oben erwähnt, ab 1925 ein Freilager.¹ Das bekannteste Schweizer Zollfreilager ist jenes von Genf, die Ports Francs et Entrepôts de Genève, dessen Rolle im Kunstmarkt und in der Affäre Bouvier im Genfer Band behandelt wird. Das Genfer Zollfreilager lagert Kunstwerke, Wein, Edelmetalle und andere hochwertige Güter über lange Zeiträume, was es zu einem Symbol der Diskretion schweizerischer Lagerhaltung machte. Im Tessin hatte die Freilagertradition einen kleineren und stärker kommerziellen Charakter, verbunden mit dem Bahngüterverkehr und der Lagerung von Waren, die auf den Weiterversand warteten. Die seit 2014 veröffentlichten Prüfberichte des Bundes über Zollfreilager nennen unter den untersuchten Standorten kein Zollfreilager im Tessin.²

Die Unterscheidung zwischen den beiden Arten von Einrichtungen hat praktische Folgen. Ein Einlagerer in einem offenen Zolllager hat es mit einem privaten Lagerhalter zu tun, der eine Bewilligung besitzt und für das Zollamt Aufzeichnungen führt. Ein Einlagerer in einem Zollfreilager hat es mit dem Betreiber des Zollfreilagers zu tun, der seinerseits dem Zollamt gegenüber verantwortlich ist. Beide Verfahren schieben Einfuhrzölle und Mehrwertsteuer auf, und keines macht die Waren für die Behörden unsichtbar, da die Bestandesaufzeichnungen die Waren, ihren Eigentümer und ihre Bewegungen ausweisen müssen. Der Irrtum, Waren in einem Schweizer Zollfreilager stünden ausserhalb der Reichweite des schweizerischen Rechts, ist durch die Reformen nach der Prüfung von 2014 korrigiert worden.

Der Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle von 2014

Die Reformen begannen mit einem am 14. April 2014 veröffentlichten Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK). Die EFK stellte fest, dass 2013 in der Schweiz rund ein Dutzend Zollfreilager und 245 offene Zolllager in Betrieb waren, letztere mit stark steigender Tendenz. Unter Zollaussetzung waren Waren im Wert von über CHF 100 Mrd. gelagert. Sie kritisierte uneinheitliche regionale Praktiken, das weite Ermessen der örtlichen Zollstellen und ungenügende Kontrollen bei der Erteilung und Erneuerung von Bewilligungen. Zudem wies sie auf die langfristige Lagerung hochwertiger Güter, insbesondere von Kunstwerken, mit wenigen dokumentierten Bewegungen hin.³ Sie erkannte Risiken der Steueroptimierung, der Umgehung der Vorschriften über Kulturgüter, Kriegsmaterial, Heilmittel und Rohdiamanten sowie von Mehrwertsteuerrückerstattungen und Ausfuhrbeiträgen, die für Waren beansprucht wurden, welche die Schweiz nie verlassen hatten. Der Leiter des Prüfprojekts bezeichnete die Qualität der Bestandesaufzeichnungen als ungenügend, und rund 25 Lager wurden ermittelt, die hochwertige Güter über Jahre oder Jahrzehnte lagerten.⁴ Das Eidgenössische Finanzdepartement verpflichtete sich, bis Ende 2015 eine Strategie zur Verminderung dieser Risiken vorzulegen.

Der Bundesrat setzte die Strategie hauptsächlich mit einer seit 1. Januar 2016 geltenden Revision der Zollverordnung um. Bewilligungen für offene Zolllager sind nun auf fünf Jahre, jene für Zollfreilager auf zehn Jahre befristet. Offene Zolllager müssen mindestens zweihundert Bewegungen pro Jahr aufweisen, Zollfreilager mindestens fünftausend. Die Bestandesaufzeichnungen müssen den Eigentümer der Waren ausweisen, und die Betreiber von Zollfreilagern müssen aktuelle Listen ihrer Mieter führen.⁵ Der Follow-up-Bericht der EFK vom 8. April 2019 stellte fest, dass die Zahl der offenen Zolllager von 245 im Jahr 2014 auf 194 im Jahr 2018 und jene der Zollfreilager von zehn auf sieben gesunken war. Die Zollverwaltung hatte mehr als fünfzig Lagern und drei Zollfreilagern mit ungenügenden Bewegungen oder mangelhaften Informatiksystemen die Bewilligung entzogen. Der Bericht hielt auch fest, dass die Änderungen der Betriebsbedingungen der Zollfreilager hinter den Erwartungen zurückblieben, insbesondere was die Anforderungen an Mieter und die Vorabkontrollen betraf.⁶

Verbreiteter Irrtum. Bisweilen heisst es, die Schweizer Freilager seien nach 2014 von der FINMA reformiert worden. Die FINMA beaufsichtigt Banken, Versicherungen und andere Finanzinstitute und hat keine Zuständigkeit für Zolllager oder Zollfreilager. Die Reform der Zollfreilager und offenen Zolllager wurde durch den Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle vom April 2014 angestossen. Der Bundesrat setzte sie mit der revidierten, seit 1. Januar 2016 geltenden Zollverordnung um, und die Zollverwaltung überwacht ihre Anwendung.⁷ Die Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäscherei erfassen Lagereinrichtungen nur mittelbar, etwa über die Pflichten von Händlern, die grosse Barzahlungen entgegennehmen, und über die Pflichten von Banken, die gelagerte Waren finanzieren.

Anmerkungen

1. Bianchi, «Chiasso» (oben). ↩
2. Zum Genfer Zollfreilager und zum Kunstmarkt vgl. den Genfer Band. Der Kanton Genf ist Mehrheitsaktionär des Genfer Freilagers, das er an einen privaten Betreiber vermietet: Wikipedia, «Geneva Freeport», https://en.wikipedia.org/wiki/Geneva_Freeport (nur ergänzend herangezogen). Der Follow-up-Bericht der EFK (unten) nennt Genève Aéroport, Genève-Routes, Pratteln und Zürich Flughafen als besuchte Standorte und erwähnt das Tessin nicht. ↩
3. Eidgenössische Finanzkontrolle, Medienmitteilung «Zollfreilager und offene Zolllager: eine Strategie zur Minderung der Risiken ist zu verabschieden» (14. April 2014), https://efk.admin.ch/wp-content/uploads/publikationen/berichte/wirtschaft_und_verwaltung/ oeffentliche_finanzen_und_steuern/12490/12490_mm_d.pdf. ↩
4. EFK (14. April 2014, oben); SRF, «Schweiz: ein zoll- und steuerfreier Ort für Schätze aller Art» (14. April 2014), https://www.srf.ch/news/schweiz/schweiz-ein-zoll-und-steuerfreier-ort-fuer-schaetze-aller-art (Aussage des Projektleiters Laurent Crémieux; rund 25 Lager mit hochwertigen Gütern). ↩
5. Eidgenössische Finanzkontrolle, Follow-up zur Evaluation der Kontrolltätigkeiten im Bereich der Zollfreilager und der offenen Zolllager (CDF-17458, 8. April 2019), https://efk.admin.ch/wp-content/uploads/publikationen/berichte/wirtschaft_und_verwaltung/ oeffentliche_finanzen_und_steuern/17458/17458be_wik_d.pdf; Zollverordnung (oben), Art. 183 (Liste der Mieter, Untermieter und Einlagerer eines Zollfreilagers), https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/6/63/631.01-183-208.html. ↩
6. EFK, Follow-up (8. April 2019, oben). ↩
7. EFK (14. April 2014, oben); EFK, Follow-up (8. April 2019, oben). Die FINMA übt ihre Aufsicht nach den Finanzmarktgesetzen und dem Finanzmarktaufsichtsgesetz vom 22. Juni 2007 (FINMAG), SR 956.1, Art. 6 aus, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/95/956.1-6-9.html. ↩

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