Personenfreizügigkeit und die politische Antwort des Tessins

Das Freizügigkeitsabkommen

Rechtsgrundlage des heutigen grenzüberschreitenden Arbeitsmarkts ist das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA). Es wurde als Teil des ersten Pakets der Bilateralen Abkommen unterzeichnet und trat am 1. Juni 2002 in Kraft.¹ Für die Grenzgänger aus Italien brachte das Abkommen drei Änderungen. Es schaffte nach Übergangsfristen den Inländervorrang und die Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen ab, die für jede einzelne Bewilligung gegolten hatten. Es hob die Grenzzonen auf, innerhalb derer Grenzgänger wohnen und arbeiten mussten. Zudem dehnte es die europäischen Regeln über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit auf die Schweiz aus. Die volle Freizügigkeit für die Staatsangehörigen der fünfzehn alten Mitgliedstaaten, darunter Italien, begann am 1. Juni 2007.² Von diesem Zeitpunkt an konnte ein Tessiner Arbeitgeber eine in Italien wohnhafte Person zu denselben Bedingungen anstellen wie eine in der Schweiz wohnhafte, vorbehältlich lediglich einer Meldung und der oben beschriebenen Mindestlohnvorschriften.

Die Wirkung auf das Tessin trat unmittelbar ein. Die Zahl der Grenzgänger, die in den 1990er-Jahren in etwa stabil geblieben war, begann Mitte der 2000er-Jahre zu steigen und stieg weiter, durch die Finanzkrise von 2008 und den starken Franken von 2011 und 2015 hindurch. Der starke Franken machte die Schweizer Löhne, in Euro umgerechnet, noch attraktiver, setzte zugleich aber die Tessiner Exporteure und Detailhändler unter Druck und veranlasste sie, günstigeres Personal von jenseits der Grenze zu rekrutieren. In der öffentlichen Wahrnehmung verschmolzen Personenfreizügigkeit, starker Franken und das Vordringen der Grenzgänger in Dienstleistungsberufe zu einem einzigen Missstand. Die 1991 gegründete Lega dei Ticinesi und die Kantonalsektion der Schweizerischen Volkspartei machten die frontalieri zu einem zentralen Thema ihrer Kampagnen.³

Die Masseneinwanderungsinitiative von 2014

Am 9. Februar 2014 nahmen die Schweizer Stimmberechtigten die Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung» mit 50,3 Prozent und einer Mehrheit von siebzehn Kantonen an. Die Initiative fügte Art. 121a in die Bundesverfassung ein, der die Schweiz verpflichtet, die Zuwanderung eigenständig durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente mit Vorrang für Schweizerinnen und Schweizer zu steuern, und der die Grenzgänger ausdrücklich zu den von den Kontingenten erfassten Personen zählt.⁴ Im Tessin erzielte die Initiative 68,17 Prozent der Stimmen, den höchsten Anteil aller Kantone.⁵ Wikipedia gibt die gesamtschweizerischen Zahlen mit 1’463’854 Ja- und 1’444’552 Nein-Stimmen an, rechnerisch eine Differenz von 19’302 Stimmen, bei einer Stimmbeteiligung von 56,6 Prozent.⁶

Da Art. 121a BV mit dem Freizügigkeitsabkommen unvereinbar war, beschlossen Bundesrat und Parlament, ihn so umzusetzen, dass das Abkommen erhalten blieb. Die vom Parlament am 16. Dezember 2016 verabschiedete Umsetzungsgesetzgebung führte keine Kontingente ein. Ihr zentrales Instrument ist die Stellenmeldepflicht: Seit dem 1. Juli 2018 müssen Arbeitgeber offene Stellen in Berufsarten, in denen die Arbeitslosigkeit einen Schwellenwert erreicht, der öffentlichen Arbeitsvermittlung melden und dürfen diese Stellen während fünf Arbeitstagen nicht anderweitig ausschreiben. Der Schwellenwert wurde zunächst auf 8 Prozent festgesetzt und ab dem 1. Januar 2020 auf 5 Prozent gesenkt.⁷ Die Pflicht gilt für alle Arbeitgeber in der Schweiz und ist nicht auf das Tessin beschränkt. Ihre praktische Wirkung im Kanton blieb bescheiden, weil viele der Berufe, in denen Grenzgänger arbeiten, nicht auf der Liste stehen und weil die Meldepflicht einen Arbeitgeber nicht verpflichtet, die vom Arbeitsamt vorgeschlagenen Kandidaten anzustellen.

Anmerkungen

1. Staatssekretariat für Migration (SEM), «Accordo sulla libera circolazione delle persone Svizzera–UE/AELS», https://www.sem.admin.ch/sem/it/home/themen/fza_schweiz-eu-efta.html. Das Abkommen ist unter SR 0.142.112.681 publiziert. ↩
2. Ebd. FZA, Art. 10 Abs. 1–2 (Kontingente während fünf Jahren sowie Inländervorrang und Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen während zwei Jahren nach Inkrafttreten), https://www.droit-bilingue.ch/de-it/0.1/0.14/0.142.112.681-10-13.html; SEM, «Permesso per frontalieri G (cittadini UE/AELS)» (oben) («Le zone di frontiera sono state abolite»). ↩
3. Andrea Ghiringhelli, «Lega dei ticinesi», in: Dizionario storico della Svizzera, Version vom 10. März 2017, https://hls-dhs-dss.ch/it/articles/008030/ (1991 von Giuliano Bignasca und Flavio Maspoli gegründet; Ablehnung der europäischen Integration und des inforestierimento). Zur Kampagne gegen die Grenzgänger vgl. die Initiative «Prima i nostri!» unten. ↩
4. Staatssekretariat für Migration (SEM), «Attuazione dell'articolo 121a Cost.», https://www.sem.admin.ch/sem/it/home/themen/fza_schweiz-eu-efta/umsetzung_vb_zuwander ung.html. Art. 121a Abs. 2–3 BV, englischer und italienischer Text unter https://www.droit-bilingue.ch/en-it/1/10/101-121a-149.html (Abs. 3: «the limits and quotas must include cross-border commuters»; «essi devono comprendere anche i frontalieri»); Swissvotes, Vorlage Nr. 580, https://swissvotes.ch/vote/580.00 (50,33 Prozent Ja; abgelehnt nur in Basel-Stadt, Freiburg, Genf, Jura, Neuenburg, Waadt, Wallis, Zug und Zürich). ↩
5. «Limitazione, le reazioni ticinesi», RSI, 27. September 2020, https://www.rsi.ch/info/ticino-grigioni-e-insubria/Limitazione-le-reazioni-ticinesi--1229809.html (68,17 Prozent im Jahr 2014). Dass dies der höchste Anteil aller Kantone war: Wikipedia, «Eidgenössische Volksinitiative ‹Gegen Masseneinwanderung›», https://de.wikipedia.org/wiki/Eidgenössische_Volksinitiative_«Gegen_Masseneinwanderung» («Die höchste Zustimmung erhielt die Initiative im Tessin»), als letzte Quelle herangezogen. ↩
6. Wikipedia, «2014 Swiss immigration initiative», https://en.wikipedia.org/wiki/2014_Swiss_immigration_initiative (als letzte Quelle herangezogen). Die Differenz im Text ist aus den beiden Stimmenzahlen errechnet; Wikipedia nennt eine leicht abweichende Zahl. ↩
7. SEM, «Attuazione dell'articolo 121a Cost.» (oben). Verordnung vom 16. Januar 1991 über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih (AVV), SR 823.111, Art. 53a Abs. 1 (Schwellenwert von 5 Prozent), https://www.droit-bilingue.ch/de-it/8/82/823.111-53a-65.html, und Art. 53b (Meldepflicht; Ausschreibung anderswo erst nach fünf Arbeitstagen), https://www.droit-bilingue.ch/de-it/8/82/823.111-53b-66.html. ↩

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