Artikel 57 der Bundesverfassung von 1848

Die Bundesverfassung vom 12. September 1848 beliess das Asyl in den Händen der Kantone. Sie erlaubte ihnen, die Auslieferung wegen politischer Delikte zu verweigern, gab aber dem Bund die Befugnis, Ausländer auszuweisen, welche die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdeten (Art. 57 der Bundesverfassung von 1848).¹ Der Bundesrat machte von dieser Befugnis gegenüber italienischen Flüchtlingen im Tessin mehrfach Gebrauch. 1848 liess er Flüchtlinge im wehrfähigen Alter aus dem Kanton ins Landesinnere verbringen. Nach dem Aufstand vom Februar 1853 wies er eine Anzahl Flüchtlinge aus der Schweiz aus, und Martinola hält fest, dass Österreich die Schweiz zwang, Flüchtlinge auszuweisen und die Elvetica zu schliessen.²

Die Bundesregierung verteidigte ihre Politik gegenüber Wien mit Argumenten, die ihre Rechtsauffassung erkennen lassen. In einer Depesche von 1854 betonte sie, Österreich könne sich ohne Schwierigkeiten über Flüchtlinge in der Schweiz informieren und jeden Fall eines Flüchtlings, der seine Sicherheit gefährde, bei den Bundesbehörden vorbringen. Sie unterschied zwischen politischen Flüchtlingen und militärischen Deserteuren, die sie nach Möglichkeit der österreichischen Armee zurückzuführen suchte. Zudem verwies sie auf ein neues kantonales Gesetz über den Aufenthalt von Ausländern im Tessin als Beleg für eine bessere Kontrolle der Grenze.³ Die Depesche gab die österreichische Position mit Worten wieder, die der Bundesrat offensichtlich für annehmbar hielt: «Österreich verlangt keinen Vertrag, keine Verpflichtung; es sucht keinen Sieg über die Schweiz», sondern lediglich Auskunft über Flüchtlinge, die eine Gefahr darstellten. Die Eidgenossenschaft bot also Transparenz über Personen und Zusammenarbeit gegen konkrete Bedrohungen an, im Gegenzug für die Wahrung des Grundsatzes, dass Flüchtlinge nicht ausgeliefert wurden. Dieser Handel – Transparenz und Zusammenarbeit auf Anfrage, während der Grundsatz des Schutzes bestehen blieb – ist eine wiederkehrende Struktur im schweizerischen Umgang mit ausländischem Druck, von den Flüchtlingen im 19. Jahrhundert bis zu den Bankkonten im 21. Jahrhundert.

Neutralität und die Nutzung des Schweizer Gebiets

Die Flüchtlingsfrage war auch eine Frage der Neutralität. Ein neutraler Staat, der zuliess, dass sein Gebiet als Basis für bewaffnete Unternehmungen gegen einen Nachbarn diente, setzte sich dem Vorwurf der Parteinahme aus und im schlimmsten Fall militärischen Vergeltungsmassnahmen. Die Eidgenossenschaft betrachtete es daher als Teil ihrer Neutralitätspflichten, bewaffnete Einfälle von ihrem Gebiet aus zu verhindern. Als im März 1849 der Krieg zwischen Piemont und Österreich erneut ausbrach, stellte der Bundesrat Truppen aus dem Tessin und dem Thurgau unter das Kommando von Oberst Eduard Salis und wies sie an, jeden bewaffneten Grenzübertritt zu verhindern und die Flüchtlinge von der Grenze fernzuhalten.⁴ Der Einsatz endete am 7. April 1849, nachdem die piemontesische Niederlage bei Novara den Krieg entschieden hatte. Österreich seinerseits hatte seine Grenzmassnahmen auf das Tessin ausgedehnt und den Kanton behandelt, als wäre er feindliches Gebiet, wogegen der Bundesrat als Übergriff protestierte.⁵

Mazzini, der die schweizerische Neutralität als Hindernis für die europäische Revolution ablehnte, hat diese Überlegung nie akzeptiert.⁶ Für die Tessiner Radikalen war die Lage verwickelter. Viele von ihnen hatten 1848 als Freiwillige gekämpft und betrachteten die italienische Sache als ihre eigene, doch sie hatten auch eidgenössische Ämter inne und wussten, dass die Sicherheit des Kantons von der Achtung abhing, welche die Grossmächte der schweizerischen Neutralität entgegenbrachten. Die Bundesbehörden lösten das Dilemma, indem sie die Person des Flüchtlings von seiner militärischen Tätigkeit trennten: Asyl für die erste, Internierung und nötigenfalls Ausweisung, um die zweite zu verhindern. Die Neutralität prägte so das Asylrecht von innen heraus. Sie erklärt, warum die Internierung fern der Grenze zum Standardinstrument wurde und warum die Eidgenossenschaft, die politische Flüchtlinge nie an Österreich auslieferte, die Pflicht übernahm, sie daran zu hindern, von Schweizer Boden aus Krieg zu führen.

Die Zentralisierung der Asylpolitik beim Bund

In den Jahrzehnten nach 1848 wurde die Asylpolitik schrittweise zentralisiert. Die Kantone behielten die formelle Zuständigkeit für die Asylgewährung, doch der Bund entschied über Ausweisungen, Internierungen und die Führung der Beziehungen zu ausländischen Staaten. Das Tessin, dessen radikale Regierungen mit den italienischen Exilanten sympathisierten, wurde von Bern wiederholt übergangen. Die Spannung zwischen einem Kanton, der Exilanten aus politischen und kulturellen Gründen schützte, und einer Bundesregierung, welche die Interessen des ganzen Landes abwog, gehört zu den Konstanten der Epoche. Sie trat erneut in der Wohlgemuth-Affäre von 1889 zutage, als der Druck des Deutschen Reichs, Österreichs und Russlands zur Wiedereinrichtung einer ständigen Bundesanwaltschaft führte, welche die Überwachung ausländischer politischer Tätigkeit durch die kantonalen Polizeien koordinieren sollte.⁷

Das schweizerische Asylrecht des 19. Jahrhunderts besass kein eigenes Gesetz. Es bestand aus Verfassungsbestimmungen, bilateralen Auslieferungsverträgen mit Klauseln über politische Delikte, Beschlüssen des Bundesrats und einer Praxis, die sich mit der politischen Lage wandelte. Das Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31), das Flüchtlinge als Personen umschreibt, die aus Gründen der Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen ernsthaften Nachteilen ausgesetzt sind (Art. 3 Abs. 1 AsylG), ist ein Produkt des 20. Jahrhunderts und der Flüchtlingskonvention von 1951.⁸ Sein Kerngedanke, der Schutz der Person vor Verfolgung aus politischen Gründen, geht auf die Praxis zurück, die das Tessin und die Eidgenossenschaft für die italienischen Exilanten entwickelten.

Anmerkungen

1. Kälin, «Asyl» (oben), zur kantonalen Zuständigkeit und zu Art. 57 der Bundesverfassung von 1848. ↩
2. Engels, «The Federal Council and the Foreign Ambassadors» (oben), für 1848; Martinola, «La tipografia Elvetica di Capolago» (oben), für 1853: Österreich habe «estorcere alla Svizzera [...] l'espulsione [...] degli esuli rifugiati nel Cantone e insieme la chiusura della tipografia» können. Martinola nennt keine Zahl der ausgewiesenen Flüchtlinge. ↩
3. Bundesrat, Depesche an den schweizerischen Vertreter in Wien, 1854, DDS, Bd. 1, Dok. 201, https://dodis.ch/41200 (abgerufen am 4. Oktober 2026). ↩
4. Bundesrat, Protokoll vom 17. März 1849, DDS, Bd. 1, Dok. 19 (oben). ↩
5. Bundesrat, Protokoll vom 17. März 1849 (oben), das auch das Ende des Einsatzes am 7. April 1849 «im Hinblicke auf die seit Abschluss des Waffenstillstandes zwischen Österreich und Piemont in Folge des Treffens bei Novara nunmehr wesentlich veränderten Umstände» festhält, ebenso die Beschwerde des eidgenössischen Kommissärs Sidler gegen die Ausdehnung von Radetzkys Grenzmassnahmen auf das Tessin. ↩
6. Moos, «Mazzini, Giuseppe» (oben). ↩
7. Albert Portmann-Tinguely und Philipp von Cranach, «Flüchtlinge», in: HLS, Version vom 7. Januar 2016, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/016388 (abgerufen am 4. Oktober 2026). ↩
8. Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG), SR 142.31, Art. 3, englischer Text wiedergegeben unter https://www.droit-bilingue.ch/en-de/1/14/142.31-3-6.html (abgerufen am 4. Oktober 2026). ↩

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