Die Befugnisse der FINMA und ihre Grenzen
Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA) bewilligt und beaufsichtigt Banken, Versicherer, Vermögensverwalter, Trustees und weitere Finanzintermediäre. Dieser Beitrag beschreibt die Instrumente, die ihr bei Rechtsverletzungen zur Verfügung stehen, die Akteure, über die sie ihre Aufsicht ausübt, und die Grenzen ihrer Befugnisse, die seit dem Zusammenbruch der Credit Suisse diskutiert werden. Wer die Bandbreite der Massnahmen kennt, kann als Compliance-Verantwortlicher oder Rechtsberater besser einschätzen, welche Tragweite eine aufsichtsrechtliche Feststellung für ein Institut und für die Personen an seiner Spitze hat.
Eine integrierte Aufsichtsbehörde, die über Dritte wirkt
Die FINMA wurde durch das Finanzmarktaufsichtsgesetz vom 22. Juni 2007 (FINMAG) geschaffen und nahm ihre Tätigkeit am 1. Januar 2009 auf. Gemäss der Mitteilung des Bundes vom 9. Dezember 2008 vereinigte sie die Eidgenössische Bankenkommission, das Bundesamt für Privatversicherungen und die Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei. Sie erteilt Bewilligungen, beaufsichtigt die Institute und erlässt Verordnungen und Rundschreiben. Wird das Recht verletzt, setzt die FINMA es auch durch.
Ihre Regulierungstätigkeit zeigt, wie die Aufsicht nach Grösse und Risiko abgestuft wird. Die FINMA gab am 27. November 2019 bekannt, dass ihr Kleinbankenregime ab 1. Januar 2020 definitiv gelte, nach einer Pilotphase, die am 31. Dezember 2019 mit 68 Instituten endete. Das Regime ist besonders liquiden und gut kapitalisierten Banken der Aufsichtskategorien 4 und 5 vorbehalten, die von der Berechnung der risikogewichteten Eigenmittel befreit sind; acht FINMA-Rundschreiben wurden dafür angepasst. Am anderen Ende der Skala beruht das Rundschreiben 2018/3 zum Outsourcing, das gemäss der Mitteilung der FINMA vom 5. Dezember 2017 seit dem 1. April 2018 in Kraft ist, auf dem Grundsatz, dass ein Institut für die ausgelagerten Tätigkeiten verantwortlich bleibt.
Die FINMA handelt nicht allein. Prüfgesellschaften führen in ihrem Auftrag aufsichtsrechtliche Prüfungen durch, im Rahmen des sogenannten dualen Aufsichtssystems, das auf das Bankengesetz von 1934 zurückgeht. Aufsichtsorganisationen, die die FINMA selbst bewilligt und beaufsichtigt, überwachen unabhängige Vermögensverwalter und Trustees. Selbstregulierungsorganisationen beaufsichtigen bestimmte Finanzintermediäre bei der Bekämpfung der Geldwäscherei. Die Schweizerische Bankiervereinigung erlässt Standesregeln, darunter die Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken, die die FINMA als Mindeststandards anerkennen kann.
Diese Architektur erlaubt es der Behörde, ihre eigenen Ressourcen auf die grössten Institute und die risikoreichsten Situationen zu konzentrieren. Sie hat aber auch Grenzen. Die Prüfgesellschaften werden von den geprüften Instituten bezahlt, was Spannungen erzeugen kann, und die Qualität einer Prüfung hängt von der Kompetenz und Unabhängigkeit der Prüfer ab. Die Aufsichtsorganisationen – einige davon gingen aus früheren Selbstregulierungsorganisationen hervor, wie Allnews am 30. September 2019 vorwegnahm – benötigen ausreichende Mittel, um eine grosse Zahl von Unternehmen zu kontrollieren. Im Modell für Vermögensverwalter übernimmt die Aufsichtsorganisation die laufende Kontrolle, während die FINMA bei Unregelmässigkeiten für die Durchsetzung des Rechts zuständig bleibt, wie die Behörde in ihrer Mitteilung vom 7. Juli 2020 festhielt.
Das Instrumentarium der Durchsetzung
Die Seite der FINMA zu ihren Enforcement-Instrumenten führt die ihr zur Verfügung stehenden Massnahmen auf. Dazu gehören vorsorgliche Massnahmen, Anordnungen zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands, Feststellungsverfügungen, Berufsverbote, Verbote der Ausübung einer Tätigkeit ohne Bewilligung, die Veröffentlichung rechtskräftiger Verfügungen, die Einziehung von Gewinnen, der Entzug der Bewilligung, die Liquidation und der Konkurs. Die Behörde kann somit in jeder Phase eingreifen – von der Sicherung einer Lage während der Sachverhaltsabklärung bis zur Beendigung der Existenz eines Instituts.
Das Berufsverbot richtet sich gegen natürliche Personen. Gestützt auf Art. 33 FINMAG kann es bis zu fünf Jahre dauern und betrifft Personen, die in leitender Funktion für schwere Verletzungen des Aufsichtsrechts verantwortlich sind, wie die erläuternde Seite der FINMA zu dieser Massnahme ausführt. Das in Art. 3 Abs. 2 lit. c des Bankengesetzes (BankG) verankerte Erfordernis, dass die mit der Geschäftsführung einer Bank betrauten Personen Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit bieten müssen, verstärkt diese persönliche Dimension. Da das Erfordernis sowohl die fachliche Eignung als auch die Integrität betrifft, verschafft es der Aufsicht einen erheblichen Hebel bei der Frage, wer ein Amt ausüben darf.
Die Gewinneinziehung erfasst unrechtmässig erzielte Gewinne. Die Veröffentlichung einer rechtskräftigen Verfügung fügt der rechtlichen Folge eine Reputationsfolge hinzu, die für ein Institut mit internationaler Privatkundschaft ebenso schwer wiegen kann wie die Massnahme selbst. Der Entzug der Bewilligung bleibt schweren Fällen vorbehalten.
Eine Befugnis, die der Behörde fehlt
Die FINMA kann gegen Institute keine Bussen verhängen. Die Frage wird seit der Krise der Credit Suisse diskutiert. In seinem am 10. April 2024 verabschiedeten Bericht zur Bankenstabilität bezeichnete der Bundesrat 22 Massnahmen, die direkt umgesetzt werden könnten, und sieben, die vertiefter Prüfung bedürften. Zu den Vorschlägen gehörten ein Verantwortlichkeitsregime für die oberste Führungsebene (Senior Managers Regime) sowie Regeln zur variablen Vergütung mit Aufschubfristen und Rückforderungsklauseln. Der Bericht schlug zudem vor zu prüfen, ob der FINMA eine Bussenkompetenz eingeräumt werden soll.
Diese Reformen betreffen in erster Linie die aus dem Zusammenschluss hervorgegangene Grossbank, wirken sich aber auf die ganze Branche aus und sind weiterhin Gegenstand intensiver politischer Debatten. Die Diskussion erstreckte sich auch auf die Fähigkeit der FINMA, direkt einzugreifen, und auf die ihr zur Verfügung stehenden Ressourcen.
Fachkompetenz und konsequente Umsetzung
Die Anforderungen an Eigenmittel, Liquidität und Risikoverteilung, die die Standards des Basler Ausschusses umsetzen, bilden den aufsichtsrechtlichen Kern der Bankenaufsicht. Die finale Fassung von Basel III trat am 1. Januar 2025 in Kraft, wie die Fondation Genève Place Financière in ihrer von Allnews am 16. Oktober 2025 vorgestellten Umfrage in Erinnerung rief. Kleine, solide Banken profitieren von dem oben beschriebenen erleichterten Regime, während systemrelevante Banken strengeren Anforderungen unterliegen.
Die FINMA hat die Institute gedrängt, ihre Fachkompetenz zu stärken. An einer Konferenz vom 8. April 2025 forderte sie mehr Kompetenz, wie aus der Darstellung in der Umfrage der Fondation Genève Place Financière hervorgeht, die Allnews am 16. Oktober 2025 vorstellte. Die Forderung betrifft insbesondere Risikomanagement, Compliance und Geldwäschereibekämpfung, wo die zunehmende Komplexität der Regeln und Risiken qualifizierte Fachleute verlangt. Zum neuen Regime für unabhängige Vermögensverwalter berichtete die Fachpublikation LExpert Invest, die FINMA habe 2022 365 Vermögensverwalter und 11 Trustees bewilligt, gegenüber 2’589 zwei Jahre zuvor angekündigten Gesuchen. Dieselbe Publikation hielt fest, die FINMA habe gegen Unternehmen vorgehen müssen, die im Verdacht standen, die neuen Regeln nicht einzuhalten. Der Bericht verdeutlicht, dass die delegierte Aufsicht wieder zur Behörde zurückführt, sobald eine Durchsetzung nötig wird.
Was festzuhalten ist
Ein breites Instrumentarium ohne Bussen. Die FINMA kann den ordnungsgemässen Zustand wiederherstellen, Gewinne einziehen, Berufsverbote aussprechen, Verfügungen veröffentlichen und Bewilligungen entziehen. Bussen gegen Institute kann sie nicht verhängen – eine Lücke, deren Prüfung der Bericht des Bundesrates vom 10. April 2024 vorschlug.
Auch Einzelpersonen sind erfasst. Berufsverbote von bis zu fünf Jahren und das Erfordernis einer einwandfreien Geschäftstätigkeit erstrecken die aufsichtsrechtlichen Folgen auf die Führungspersonen selbst.
Die Delegation hat eine Rückfallebene. Prüfgesellschaften und Aufsichtsorganisationen übernehmen einen grossen Teil der Kontrollen, die Verantwortung für die Durchsetzung des Rechts bleibt jedoch bei der FINMA.
Quellen
- Finanzmarktaufsichtsgesetz vom 22. Juni 2007 (FINMAG); «La FINMA sur le point de démarrer ses activités», Mitteilung des Bundes vom 9. Dezember 2008, admin.ch.
- FINMA, Mitteilung «La FINMA met définitivement en œuvre le régime des petites banques», 27. November 2019, finma.ch.
- FINMA, Mitteilung «La FINMA publie la circulaire sur l’outsourcing», 5. Dezember 2017.
- «LSFin et LEFin : une surveillance accrue», Allnews, 30. September 2019.
- FINMA, Mitteilung «Mise en œuvre LSFin/LEFin : la FINMA autorise les premiers organismes de surveillance», 7. Juli 2020.
- FINMA, «Instruments d’enforcement» und «Interdiction d’exercer», finma.ch/enforcement, abgerufen im September 2026.
- Bundesrat, Bericht zur Bankenstabilität, verabschiedet am 10. April 2024, efd.admin.ch; CDBF, «Too big to fail: A senior managers regime gaining ground in Switzerland», cdbf.ch.
- Allnews, 16. Oktober 2025, mit der Vorstellung der Konjunkturumfrage der Fondation Genève Place Financière.
- «Réglementation LSFin : plus de 350 gérants indépendants agréés par la Finma», LExpert Invest, abgerufen im September 2026.
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