Die regulatorischen Folgen von Schweizerhalle

Schweizerhalle veränderte die Regulierung chemischer Risiken in der Schweiz grundlegend. Das Bundesgesetz über den Umweltschutz von 1983 hatte in Artikel 10 bereits eine Rechtsgrundlage für Massnahmen gegen schwere Unfälle geschaffen, doch fehlten detaillierte Ausführungsbestimmungen. Nach der Katastrophe erliess der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor Störfällen, die Störfallverordnung, die am 1. April 1991 in Kraft trat.¹ Die Verordnung verpflichtet die Inhaber von Betrieben, die gefährliche Stoffe oberhalb bestimmter Mengenschwellen lagern oder verarbeiten, alle geeigneten Massnahmen zur Verminderung des Risikos zu treffen, der Vollzugsbehörde einen Kurzbericht einzureichen und, wenn die Behörde schwere Schädigungen für möglich hält, eine Risikoermittlung zu erstellen.

Die Verordnung folgt einem risikobasierten Ansatz, der die Wahrscheinlichkeit eines Störfalls mit dem Ausmass der möglichen Schädigung verbindet. Die meist kantonalen Vollzugsbehörden beurteilen, ob das Risiko tragbar ist, und können zusätzliche Sicherheitsmassnahmen anordnen. Die Verordnung wurde mehrmals geändert, um ihren Geltungsbereich auf Verkehrswege wie Eisenbahnen und Rohrleitungen auszudehnen und sie mit der Raumplanung abzustimmen, da der Wohnungsbau in der Nähe gefährlicher Anlagen das Risiko für die Bevölkerung erhöht.² Die Europäische Union reagierte parallel mit einer Änderung der Seveso-Richtlinie von 1982, die nach dem Dioxinunfall von Seveso 1976 erlassen worden war. Die Änderung von 1988 dehnte ihren Geltungsbereich auf die Lagerung gefährlicher Stoffe aus – die Lücke, die Schweizerhalle offengelegt hatte.³

Auf internationaler Ebene belebte die Katastrophe die Zusammenarbeit zum Schutz des Rheins neu. Die Internationale Kommission zum Schutze des Rheins gegen Verunreinigung bestand seit 1950 und war durch die Berner Vereinbarung von 1963 auf eine staatsvertragliche Grundlage gestellt worden. Ihre Arbeit hatte 1976 zu Übereinkommen über die chemische Verunreinigung und über Chloride geführt, doch die Umsetzung war schleppend verlaufen.⁴ Im Oktober 1987 verabschiedeten die Minister der Rheinanliegerstaaten das Aktionsprogramm Rhein, das ehrgeizige Ziele für das Jahr 2000 setzte: die Rückkehr höherer Arten wie des Lachses in den Fluss, den Schutz der Trinkwasserversorgung, die Verringerung der Schadstoffbelastung der Sedimente und die Verbesserung des ökologischen Zustands der Nordsee. Bekannt wurde das Programm unter seinem symbolischen Ziel «Lachs 2000».⁵

Das Aktionsprogramm Rhein erreichte grosse Verringerungen der Einleitungen prioritärer Stoffe und schuf einen internationalen Warn- und Alarmplan, nach dem sich die Anrainerstaaten gegenseitig über unfallbedingte Verunreinigungen informieren. Ein neues Übereinkommen zum Schutz des Rheins, 1999 in Bern unterzeichnet, ersetzte die früheren Vereinbarungen und dehnte den Ansatz auf das Ökosystem des Flusses als Ganzes aus, einschliesslich Hochwasserschutz und Grundwasser.⁶ Die Lachse sind in Teile des Rheinsystems zurückgekehrt, auch wenn ihnen der Weg nach Basel noch durch Wasserkraftwerke am Oberrhein versperrt ist. Das auf Schweizerhalle folgende Programm zeigt damit, wie eine Katastrophe die internationale Zusammenarbeit beschleunigen kann und wie Regulierung, Überwachung und Investitionen einen verschmutzten Fluss wiederherstellen können – ein Thema, auf das Teil H in seiner Darstellung der Rheinhäfen zurückkommt.

Anmerkungen

1. Verordnung vom 27. Februar 1991 über den Schutz vor Störfällen (Störfallverordnung, StFV, SR 814.012), gestützt auf Art. 10 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01). ↩
2. Zum risikobasierten Ansatz der StFV, zu den Beurteilungskriterien des Bundesamts für Umwelt (BAFU) und zur Ausdehnung des Geltungsbereichs auf Verkehrswege sowie zur Abstimmung mit der Raumplanung (Änderungen von 2013 und später) vgl. die Handbücher und Richtlinien des BAFU zur Störfallverordnung. ↩
3. Richtlinie 82/501/EWG des Rates vom 24. Juni 1982 über die Gefahren schwerer Unfälle bei bestimmten Industrietätigkeiten (Seveso I), geändert durch die Richtlinie 88/610/EWG des Rates vom 24. November 1988; später ersetzt durch die Richtlinie 96/82/EG (Seveso II) und die Richtlinie 2012/18/EU (Seveso III). ↩
4. Zur 1950 gegründeten Internationalen Kommission zum Schutz des Rheins (IKSR), zur Berner Vereinbarung vom 29. April 1963 und zu den Übereinkommen vom 3. Dezember 1976 über die chemische Verunreinigung und über Chloride vgl. die Website der IKSR und die Vertragstexte. ↩
5. Aktionsprogramm Rhein, verabschiedet von der Rheinministerkonferenz in Strassburg am 1. Oktober 1987; zu seinen Zielen und Ergebnissen vgl. die Berichte der IKSR zum Aktionsprogramm Rhein und zu «Lachs 2000». ↩
6. Übereinkommen zum Schutz des Rheins vom 12. April 1999 (SR 0.814.284), in Kraft seit 2003; zum Internationalen Warn- und Alarmplan Rhein vgl. die Publikationen der IKSR. ↩

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