Die Expertenkommission von 2010 und die progressive Komponente

Die folgenreichste Schweizer Abweichung von Basel wurde von einer Expertenkommission entworfen, die der Bundesrat im November 2009 einsetzte. Die Rettung der UBS im Oktober 2008, bei welcher der Bund Pflichtwandelanleihen zeichnete und die SNB illiquide Aktiven in einen Stabilisierungsfonds übernahm, hatte gezeigt, dass der Zusammenbruch einer der beiden Grossbanken nicht hingenommen werden konnte. Die Kommission unter dem Vorsitz von Peter Siegenthaler, dem ehemaligen Direktor der Eidgenössischen Finanzverwaltung, vereinte Vertreter der Behörden, der Banken, der Versicherungswirtschaft und der Wissenschaft. Ihr im Oktober 2010 veröffentlichter Schlussbericht schlug ein Massnahmenpaket zu Eigenmitteln, Liquidität, Risikoverteilung und Organisation vor.¹

Der Eigenmittelvorschlag war in drei Schichten gegliedert. Die Basisschicht entsprach dem Basel-III-Minimum an hartem Kernkapital. Die zweite Schicht war ein Puffer, den die Banken teilweise mit bedingtem Pflichtwandlungskapital füllen konnten, das sich in Eigenkapital wandeln würde, wenn die Quote des harten Kernkapitals unter einen hohen Auslöseschwellenwert fiel. Die dritte Schicht, die progressive Komponente, war das originellste Element. Ihre Höhe hing von der Systemrelevanz der Bank ab, gemessen an ihrem Gesamtengagement und ihrem Marktanteil in der Schweiz. Die Banken konnten sie mit bedingtem Kapital füllen, das bei einem tieferen Auslöseschwellenwert gewandelt würde. Für UBS und Credit Suisse belief sich die Gesamtanforderung auf rund neunzehn Prozent der risikogewichteten Aktiven, wovon zehn Prozentpunkte als hartes Kernkapital zu halten waren.²

Die progressive Komponente nahm einen Grundsatz vorweg, den der Basler Ausschuss und das Financial Stability Board ein Jahr später in ihrem Rahmen für global systemrelevante Banken übernahmen. Auch der internationale Zuschlag, im November 2011 eingeführt, hängt von der Systemrelevanz ab, gemessen an Indikatoren für Grösse, Vernetzung, Ersetzbarkeit, Komplexität und grenzüberschreitende Tätigkeit, und reicht von einem bis dreieinhalb Prozent der risikogewichteten Aktiven in hartem Kernkapital.³ Die Schweizer Komponente war grösser und konnte mit bedingtem Kapital erfüllt werden, was der internationale Zuschlag nicht zuliess. Der schweizerische und der internationale Ansatz teilten den Gedanken, dass die Anforderungen mit dem Schaden steigen sollten, den der Zusammenbruch einer Bank verursachen würde.

Die vom Parlament im September 2011 verabschiedeten Änderungen des Bankengesetzes (BankG) traten am 1. März 2012 in Kraft. Die Einzelheiten wurden in der Eigenmittelverordnung festgelegt. Die Regelung wurde 2015 und 2016 nach der ersten Überprüfung durch den Bundesrat im Rahmen der gesetzlichen Berichterstattungspflicht revidiert. Die Revision führte eine Gone-concern-Anforderung an die Verlustabsorptionsfähigkeit im Abwicklungsfall ein, abgestimmt auf den internationalen Standard zur gesamten Verlustabsorptionsfähigkeit (TLAC), den das Financial Stability Board im November 2015 verabschiedet hatte. Zudem erhöhte sie die Anforderungen an die Leverage Ratio deutlich. Für die global systemrelevanten Banken erreichten die Going-concern-Anforderungen rund vierzehn Prozent der risikogewichteten Aktiven und fünf Prozent des Leverage-Engagements, während die Gone-concern-Anforderungen auf vergleichbarer Höhe festgesetzt wurden, vorbehaltlich Rabatten für Massnahmen zur Verbesserung der Abwicklungsfähigkeit.⁴

Was den Schweizer Ansatz auszeichnete, war die systematische Betonung der Leverage Ratio als Beschränkung, die neben der risikogewichteten Quote gilt. Viele internationale Beobachter hielten die risikogewichteten Quoten der Grossbanken nach 2008 für unzuverlässig, weil interne Modelle es manchen Banken erlaubt hatten, für grosse Portfolios sehr niedrige Risikogewichte auszuweisen. Die Schweizer Behörden entschieden sich, beiden Kennzahlen gleiches Gewicht zu geben. Diese Wahl spiegelte die Erfahrung der UBS, deren Verluste im Handelsbuch 2007 und 2008 einen grossen Teil ihres Eigenkapitals vernichtet hatten, obwohl die Bank eine hohe risikogewichtete Eigenkapitalquote ausgewiesen hatte.⁵

Anmerkungen

1. Expertenkommission zur Limitierung von volkswirtschaftlichen Risiken durch Grossunternehmen, Schlussbericht vom 30. September 2010, veröffentlicht im Oktober 2010, Vorsitz Peter Siegenthaler. ↩
2. Zu den Eigenmittelvorschlägen der Expertenkommission (Minimum von 4,5 % CET1, Puffer von 8,5 %, davon bis zu 3 % in bedingtem Pflichtwandlungskapital mit hohem Auslöseschwellenwert, und progressive Komponente von bis zu rund 6 % für die beiden Grossbanken in bedingtem Pflichtwandlungskapital mit tiefem Auslöseschwellenwert, insgesamt rund 19 % der risikogewichteten Aktiven) vgl. den Schlussbericht und die Botschaft des Bundesrates vom 20. April 2011. ↩
3. Basel Committee on Banking Supervision, Global systemically important banks: assessment methodology and the additional loss absorbency requirement (November 2011, revidiert im Juli 2013 und später), und die jährliche Liste der G-SIBs des FSB. ↩
4. Zur Revision der Too-big-to-fail-Bestimmungen der ERV, die der Bundesrat 2016 beschloss und die seit dem 1. Juli 2016 in Kraft ist (Going-concern-Anforderung von 14,3 % der RWA und Leverage Ratio von 5 % für G-SIBs, Gone-concern-Anforderung in entsprechender Höhe mit Rabatten, Übergangsfrist bis 2019), und zum TLAC Term Sheet des FSB vom 9. November 2015 vgl. die Publikationen des Eidgenössischen Finanzdepartements, der FINMA und des FSB. ↩
5. Zu den Verlusten der UBS in den Jahren 2007 und 2008, zu den vor der Krise ausgewiesenen risikogewichteten Eigenkapitalquoten und zu den von den Schweizer Behörden gezogenen Lehren vgl. UBS, Shareholder Report on UBS's Write-Downs (April 2008), und den Bericht der Eidgenössischen Bankenkommission zur Subprime-Krise vom 30. September 2008. ↩

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