Das Konkordat von 1975 und seine Revision nach Banco Ambrosiano

Das erste inhaltliche Ergebnis des Ausschusses war ein kurzes Papier, das die G10-Gouverneure im Dezember 1975 genehmigten und das als Konkordat bekannt wurde. Es verteilte die Aufsichtsverantwortung für die ausländischen Niederlassungen von Banken zwischen der Aufsichtsbehörde des Gastlandes, auf deren Gebiet eine Zweigniederlassung oder Tochtergesellschaft tätig war, und der Aufsichtsbehörde des Herkunftslandes, auf deren Gebiet sich der Hauptsitz befand. Der Grundsatz lautete, dass sich keine ausländische Bankniederlassung der Aufsicht entziehen dürfe. Die Verantwortung für die Liquidität wurde in erster Linie der Behörde des Gastlandes zugewiesen, die Verantwortung für die Solvenz ausländischer Zweigniederlassungen dagegen in erster Linie der Behörde des Herkunftslandes, weil eine Zweigniederlassung rechtlich Teil der Mutterbank war.¹

Zur Frage der Unterstützung als Kreditgeber letzter Instanz (Lender of Last Resort) schwieg das Konkordat bewusst. Die Gouverneure waren nicht bereit, sich zur Rettung der ausländischen Niederlassungen von Banken mit Hauptsitz in ihrem Zuständigkeitsbereich zu verpflichten, weshalb sich das Papier nur mit der Aufsicht befasste. Diese Zurückhaltung sollte sich als bedeutsam erweisen, als der nächste grosse grenzüberschreitende Zusammenbruch eintrat. Das Dokument war zudem anfänglich vertraulich, was den vorsichtigen, clubartigen Charakter des Ausschusses in seinen ersten Jahren widerspiegelte.²

Dieser Zusammenbruch kam 1982 mit dem Kollaps des Banco Ambrosiano, der grössten Privatbank Italiens, dessen Präsident Roberto Calvi im Juni jenes Jahres tot unter der Blackfriars Bridge in London aufgefunden wurde. Der Banco Ambrosiano kontrollierte eine Holdinggesellschaft in Luxemburg, die Banco Ambrosiano Holding, die ihrerseits Tochtergesellschaften in Lateinamerika besass. Als die Gruppe zusammenbrach, vertraten die italienischen Behörden die Auffassung, sie seien für die Luxemburger Holdinggesellschaft nicht zuständig, weil diese nach italienischem Recht keine Bank sei, während die Luxemburger Behörden sie als Holdinggesellschaft ausserhalb ihrer Bankenaufsicht betrachteten. Die Gläubiger der ausländischen Gesellschaften mussten feststellen, dass keine Behörde die Verantwortung übernahm.³

Der Ausschuss zog im Mai 1983 die Konsequenzen mit einem revidierten Konkordat, das förmlich den Titel «Principles for the Supervision of Banks’ Foreign Establishments» trug. Es führte den Grundsatz der konsolidierten Aufsicht ein, wonach die Aufsichtsbehörde des Herkunftslandes das Risikoengagement der Bankengruppe als Ganzes einschliesslich ihrer Holdinggesellschaften und Nichtbanken-Tochtergesellschaften zu überwachen hatte. Es führte zudem das Konzept der doppelten Schlüsselgewalt (dual key) ein, das jeder Behörde erlaubte, die Angemessenheit der von der anderen ausgeübten Aufsicht zu beurteilen und, wenn sie diese für ungenügend befand, eigene Massnahmen zu ergreifen.⁴ Das revidierte Konkordat enthielt noch immer Lücken, die sichtbar wurden, als die Bank of Credit and Commerce International im Juli 1991 geschlossen wurde.

Die BCCI war eine in Luxemburg eingetragene Bank mit ihrer Haupttätigkeit in London und einer Holdingstruktur auf den Cayman Islands, sodass keine einzelne Behörde ein vollständiges Bild der Gruppe hatte. Ihre Schliessung durch koordiniertes Vorgehen mehrerer Aufsichtsbehörden deckte Betrug in grossem Ausmass auf. Der Ausschuss reagierte im Juli 1992 mit den «Minimum Standards for the Supervision of International Banking Groups and their Cross-Border Establishments», die verlangten, dass jede internationale Bankengruppe von einer Behörde des Herkunftslandes beaufsichtigt wird, die zu einer konsolidierten Aufsicht in der Lage ist. Die Behörden der Gastländer erhielten das Recht, die Niederlassung einer Bank zu verweigern oder einzuschränken, deren Herkunftslandaufsicht den Standards nicht genügte.⁵ Mit diesen Standards fand die mit dem Konkordat begonnene Arbeitslinie einen vorläufigen Abschluss. Ein späteres Papier zur Beaufsichtigung des grenzüberschreitenden Bankgeschäfts, 1996 zusammen mit der Offshore Group of Banking Supervisors veröffentlicht, dehnte die Grundsätze auf Offshore-Zentren aus.

Anmerkungen

1. Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices, Report to the Governors on the Supervision of Banks’ Foreign Establishments (Konkordat, September 1975), von den G10-Gouverneuren im Dezember 1975 gebilligt. ↩
2. Zur bewussten Auslassung der Verantwortlichkeiten als Kreditgeber letzter Instanz im Konkordat vgl. Goodhart (2011), Kapitel 4. ↩
3. Zum Zusammenbruch des Banco Ambrosiano und zum Streit zwischen den italienischen und den Luxemburger Behörden vgl. Goodhart (2011), Kapitel 4, und die zeitgenössische Presseberichterstattung. ↩
4. Basler Ausschuss, Principles for the Supervision of Banks’ Foreign Establishments (Mai 1983). ↩
5. Basler Ausschuss, Minimum Standards for the Supervision of International Banking Groups and their Cross-Border Establishments (Juli 1992); zur BCCI vgl. den Bericht von Lord Justice Bingham, Inquiry into the Supervision of the Bank of Credit and Commerce International (HMSO, 1992). ↩

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