Die Delegationskette: vom Bankengesetz zu den Verordnungen der FINMA

Wie gelangt ein Basler Standard ins Schweizer Recht? Die Antwort liegt in einer Delegationskette, die von der Bundesversammlung über den Bundesrat zur FINMA reicht. Das Bankengesetz (BankG) selbst enthält nur den Grundsatz, dass Banken über angemessene Eigenmittel verfügen und ihre Risiken angemessen verteilen müssen, zusammen mit den besonderen Bestimmungen für systemrelevante Banken. Die Einzelheiten sind delegiert. Der Bundesrat legt die Eigenmittel- und Risikoverteilungsvorschriften in der Eigenmittelverordnung und die Liquiditätsvorschriften in der Liquiditätsverordnung fest. Die FINMA wiederum ist ermächtigt, technische Ausführungsbestimmungen zu erlassen.¹

Diese Struktur hat einen praktischen Vorteil. Die meisten Basler Standards können ohne parlamentarisches Verfahren umgesetzt werden, was es der Schweiz erlaubt, dem in Basel vereinbarten Zeitplan enger zu folgen als Rechtsordnungen, deren Umsetzung von der Gesetzgebung abhängt. Die Europäische Union, welche die Standards mit Verordnungen und Richtlinien umsetzt, die vom Europäischen Parlament und vom Rat erlassen werden, hat wiederholt Jahre länger gebraucht, wobei die Gesetzgeber die Standards im Laufe des Verfahrens abänderten. Das Schweizer Parlament wird nur beigezogen, wenn eine Massnahme eine Änderung des Bankengesetzes erfordert. Dies war der Fall bei der Too-big-to-fail-Regelung von 2011, beim staatlichen Liquiditätssicherungsmechanismus (Public Liquidity Backstop) und beim Vorschlag, eine vollständige Eigenmittelunterlegung ausländischer Beteiligungen vorzuschreiben, der dem Parlament 2026 unterbreitet wurde.

Während vieler Jahre setzte die FINMA die technischen Einzelheiten der Basler Standards hauptsächlich mit Rundschreiben um. Ein FINMA-Rundschreiben ist formell eine Darlegung der Praxis der Behörde, die erläutert, wie die FINMA die Gesetze und Verordnungen anwendet. Obwohl es die FINMA selbst und in der Praxis die beaufsichtigten Institute bindet, ist es keine Rechtsnorm im strengen Sinn und bindet die Gerichte nicht. Die Rundschreiben zum Kreditrisiko, zum Marktrisiko, zur Leverage Ratio, zu den operationellen Risiken und zur Offenlegung waren die wichtigsten Instrumente, mit denen die Basler Texte zur Schweizer Praxis wurden.²

Die Umsetzung der finalen Basel-III-Standards am 1. Januar 2025 brachte einen Formwechsel. Die FINMA ersetzte fünf Rundschreiben durch FINMA-Verordnungen, die Rechtsnormen im vollen Sinn sind: eine Handels- und Bankenbuchverordnung, eine Verordnung über die Leverage Ratio und die operationellen Risiken, eine Kreditrisikenverordnung, eine Marktrisikenverordnung und eine Offenlegungsverordnung.³ Der Wechsel trug der wachsenden Zahl quantitativer und verbindlicher Einzelheiten in den Basler Texten Rechnung, die schlecht in ein Instrument passten, das formell nur die Praxis der Aufsichtsbehörde beschreibt. Er stärkte zudem die Rechtssicherheit für die Banken und ihre Prüfgesellschaften. Für das Verhältnis zwischen Basel und Bern bedeutet die Verschiebung, dass die Basler Standards nun auf drei Normstufen ins Schweizer Recht gelangen: das Gesetz, die Verordnung des Bundesrates und die Verordnungen der FINMA.

Die Delegation hat Grenzen. Das Finanzmarktaufsichtsgesetz (FINMAG) verpflichtet die FINMA, nur zu regulieren, soweit dies mit Blick auf die Aufsichtsziele nötig ist, die Kosten zu berücksichtigen, den unterschiedlichen Geschäftsmodellen und Risiken der Institute Rechnung zu tragen und die internationalen Mindeststandards zu berücksichtigen. Eine seit 2020 geltende Ausführungsverordnung des Bundesrates hat diese Grundsätze konkretisiert. Unter anderem verpflichtet sie die Behörden, Abweichungen von internationalen Standards zu begründen und die Branche in einem frühen Stadium von Regulierungsvorhaben einzubeziehen.⁴ Der Swiss Finish unterliegt daher einer Begründungspflicht. Eine Anforderung, die über Basel hinausgeht, muss begründet werden, entweder mit der besonderen Risikolage des Schweizer Finanzsektors oder mit der Grösse eines Instituts im Verhältnis zur Schweizer Volkswirtschaft.

Anmerkungen

1. Zur grundlegenden Eigenmittelanforderung und zur Delegation an den Bundesrat (Art. 4 BankG, SR 952.0), zur Eigenmittelverordnung (ERV, SR 952.03) und zur Liquiditätsverordnung (LiqV, SR 952.06) sowie zur Regulierungsbefugnis der FINMA nach Art. 7 FINMAG (SR 956.1) vgl. die jeweiligen Texte. ↩
2. Zur Rechtsnatur der FINMA-Rundschreiben als Verwaltungsverordnungen ohne Rechtsnormcharakter (Art. 7 Abs. 1 lit. b FINMAG) und zur Rechtsprechung des Bundesgerichts zu ihrer beschränkten Bindungswirkung für die Gerichte vgl. die gängigen Kommentare zum FINMAG. ↩
3. Medienmitteilung der FINMA vom 27. März 2024 zur Umsetzung der finalen Basel-III-Standards: die FINMA-Verordnungen HBV-FINMA (ersetzt Rundschreiben 2013/1), LROV-FINMA (ersetzt Rundschreiben 2015/3 und Teile von Rundschreiben 2008/21), KreV-FINMA (ersetzt Rundschreiben 2017/7), MarV-FINMA (ersetzt Rundschreiben 2008/20) und OffV-FINMA (ersetzt Rundschreiben 2016/1), in Kraft seit dem 1. Januar 2025. ↩
4. Zu den Grundsätzen der Finanzmarktregulierung (Art. 7 Abs. 2 FINMAG) und zur Verordnung zum Finanzmarktaufsichtsgesetz vom 13. Dezember 2019 (FINMASV, SR 956.11), in Kraft seit dem 1. Februar 2020, einschliesslich der Bestimmungen über internationale Standards, Verhältnismässigkeit und den Einbezug der Betroffenen, vgl. die jeweiligen Texte. ↩

Nur zur allgemeinen Information. Dieser Beitrag ist keine Rechts- oder Steuerberatung, ersetzt nicht die Beratung im Einzelfall und begründet kein Mandatsverhältnis. Rechtsstand: 10/2026.