Aufbau und Pflichten des Übereinkommens

Das Übereinkommen beruht auf einigen wenigen Grundsätzen. Die grenzüberschreitende Verbringung gefährlicher und anderer Abfälle ist auf das Mindestmass zu beschränken, das mit ihrer umweltgerechten Behandlung vereinbar ist. Abfälle sind so nahe wie möglich am Ort ihrer Entstehung zu entsorgen. Die Staaten haben das souveräne Recht, die Einfuhr gefährlicher Abfälle in ihr Hoheitsgebiet zu verbieten. Findet eine Verbringung statt, muss sie einem Verfahren der vorherigen Zustimmung nach Inkenntnissetzung folgen: Der Ausfuhrstaat notifiziert die Einfuhr- und Durchfuhrstaaten und darf die Verbringung erst bewilligen, wenn er deren schriftliche Zustimmung erhalten hat.¹

Die Begriffsbestimmungen des Übereinkommens sind technischer Natur. Gefährliche Abfälle werden in Artikel 1 unter Verweis auf Anlage I definiert, die Kategorien von Abfallströmen und Bestandteilen aufführt, sowie auf Anlage III, die gefährliche Eigenschaften wie explosive, entzündbare, giftige oder ökotoxische Eigenschaften aufzählt. Anlage II erfasst «andere Abfälle», ursprünglich Haushaltsabfälle und Rückstände aus deren Verbrennung, wozu später Kunststoffabfälle hinzukamen. Die 1998 hinzugefügten Anlagen VIII und IX enthalten Listen von Abfällen, die als gefährlich, und von solchen, die als nicht gefährlich vermutet werden. Die Staaten können zudem nach ihrem innerstaatlichen Recht weitere Abfälle als gefährlich bezeichnen, mit der Folge, dass andere Vertragsparteien diese nationalen Begriffsbestimmungen beachten müssen. In der Praxis ist die Einstufung einer bestimmten Sendung oft die entscheidende und am stärksten umstrittene Frage.²

Artikel 4 des Übereinkommens enthält dessen zentrale Pflichten. Die Vertragsparteien dürfen die Ausfuhr gefährlicher Abfälle weder in Vertragsparteien gestatten, welche die Einfuhr verboten haben, noch in Nichtvertragsparteien, es sei denn, eine gesonderte Übereinkunft nach Artikel 11 gewährleiste gleichwertige Standards. Sie müssen Massnahmen treffen, damit die Erzeugung gefährlicher Abfälle auf ein Mindestmass beschränkt wird und angemessene Entsorgungsanlagen zur Verfügung stehen. Artikel 9 definiert den unerlaubten Verkehr; dazu gehören Verbringungen ohne Notifikation oder Zustimmung, Verbringungen mit durch Fälschung oder Betrug erlangter Zustimmung sowie die vorsätzliche Entsorgung unter Verstoss gegen das Übereinkommen. Nach Artikel 4(3) betrachten die Vertragsparteien den unerlaubten Verkehr mit gefährlichen Abfällen als strafbar, und nach Artikel 9(5) müssen sie geeignete innerstaatliche Rechtsvorschriften erlassen, um ihn zu verhindern und zu bestrafen. Ist der unerlaubte Verkehr auf das Verhalten des Exporteurs zurückzuführen, muss der Ausfuhrstaat sicherstellen, dass die Abfälle zurückgenommen werden.³

Der institutionelle Apparat ist schlank. Die Konferenz der Vertragsparteien tagt alle zwei Jahre und entscheidet über Änderungen, technische Richtlinien und das Budget. Eine Open-ended Working Group bereitet ihre Arbeit vor, und ein 2002 eingesetzter Implementation and Compliance Committee prüft die Schwierigkeiten der Vertragsparteien bei der Erfüllung ihrer Pflichten. Ein Netz regionaler und koordinierender Zentren des Basler Übereinkommens in Afrika, Asien, Lateinamerika, der arabischen Region und Osteuropa unterstützt den Kapazitätsaufbau. Ein Protokoll über die Haftung und Entschädigung für Schäden aus grenzüberschreitenden Verbringungen wurde 1999 verabschiedet, ist aber mangels Ratifikationen nicht in Kraft getreten.⁴

Das Übereinkommen hat eine nahezu universelle Mitgliedschaft. Nach Angaben des Sekretariats zählt es rund 190 Vertragsparteien, darunter die Europäische Union und fast alle Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen. Die bemerkenswerteste Ausnahme sind die Vereinigten Staaten, die das Übereinkommen 1990 unterzeichnet, aber nie ratifiziert haben. Amerikanische Ausfuhren gefährlicher Abfälle in andere OECD-Länder unterliegen stattdessen einem Beschluss des OECD-Rates über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von zur Verwertung bestimmten Abfällen, den das Übereinkommen als Übereinkunft nach Artikel 11 anerkennt. Die amerikanische Haltung hat Folgen für den Handel, denn die Vertragsparteien dürfen ohne eine solche Übereinkunft mit einer Nichtvertragspartei nicht mit Abfällen handeln, die der Basler Kontrolle unterliegen.⁵

Die Schweiz ratifizierte das Übereinkommen 1990 und gehörte zu seinen frühen Vertragsparteien. Die innerstaatliche Umsetzung beruht auf dem Bundesgesetz über den Umweltschutz und auf der Verordnung über den Verkehr mit Abfällen vom 22. Juni 2005, welche sowohl den Verkehr im Inland als auch die Aus- und Einfuhr von Abfällen regelt. Das Bundesamt für Umwelt ist die zuständige Behörde für Notifikationen und Zustimmungen, während das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit die Sendungen an der Grenze kontrolliert. Für Basel mit seinen Rheinhäfen, seinen Güterbahnterminals und seiner chemischen Industrie haben diese Regeln praktische Bedeutung. Teil H kommt auf Zoll, Exportkontrolle und Grenzvollzug in der trinationalen Region zurück.⁶

Anmerkungen

1. Zu den Grundsätzen des Basler Übereinkommens (Minimierung grenzüberschreitender Verbringungen, Näheprinzip, souveränes Recht auf Einfuhrverbote, vorherige Zustimmung nach Inkenntnissetzung) vgl. die Präambel sowie die Artikel 4 und 6 des Basler Übereinkommens, 1673 UNTS 57. ↩
2. Zur Begriffsbestimmung gefährlicher Abfälle nach Artikel 1 und den Anlagen I, III, VIII und IX des Basler Übereinkommens, zur Kategorie der «anderen Abfälle» in Anlage II und zu den nationalen Begriffsbestimmungen nach Artikel 3 vgl. den Text des Übereinkommens und die von der Konferenz der Vertragsparteien verabschiedeten technischen Richtlinien. ↩
3. Zu den allgemeinen Pflichten der Vertragsparteien (Artikel 4), zu Übereinkünften mit Nichtvertragsparteien (Artikel 11), zur Definition des unerlaubten Verkehrs und zur Rücknahmepflicht (Artikel 9) sowie zur Pflicht, den unerlaubten Verkehr unter Strafe zu stellen (Artikel 4(3) und 9(5)), vgl. den Text des Basler Übereinkommens. ↩
4. Zur Konferenz der Vertragsparteien, zur Open-ended Working Group, zum Implementation and Compliance Committee (eingesetzt mit Beschluss VI/12 im Jahr 2002), zu den regionalen und koordinierenden Zentren des Basler Übereinkommens und zum Basler Protokoll über Haftung und Entschädigung von 1999 (nicht in Kraft) vgl. die Dokumente des Sekretariats des Basler Übereinkommens. ↩
5. Zur Zahl der Vertragsparteien des Basler Übereinkommens (rund 190 nach Angaben des Sekretariats), zur Unterzeichnung ohne Ratifikation durch die Vereinigten Staaten und zum Beschluss des OECD-Rates C(2001)107/FINAL als Übereinkunft nach Artikel 11 vgl. die Statustabelle der United Nations Treaty Collection und die Dokumente der OECD. ↩
6. Zur Schweizer Ratifikation des Basler Übereinkommens (SR 0.814.05), zum Umweltschutzgesetz (SR 814.01) und zur Verordnung über den Verkehr mit Abfällen (VeVA, SR 814.610) vom 22. Juni 2005 sowie zu den Zuständigkeiten des Bundesamtes für Umwelt und des Bundesamtes für Zoll und Grenzsicherheit vgl. die Systematische Rechtssammlung des Bundes. ↩

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