Sanktionsumgehung und das Problem der Umleitung nach Russland

Seit 2022 ist die Durchsetzung der Russland-Sanktionen zum beherrschenden Thema der Grenzkontrolle in Europa geworden. Die Europäische Union hat in aufeinanderfolgenden Paketen restriktive Massnahmen erlassen, welche die Ausfuhr eines wachsenden Spektrums von Waren nach Russland verbieten. Die Schweiz hat die meisten davon mit ihrer Verordnung über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine nachvollzogen. Die Schwierigkeit liegt in der Umgehung. Westliche Komponenten, namentlich Elektronik, Werkzeugmaschinen und bestimmte Chemikalien, gelangten weiterhin über Drittstaaten wie die Türkei, die Staaten des Kaukasus und Zentralasiens sowie die Vereinigten Arabischen Emirate nach Russland. Die Handelsstatistiken zeigen nach 2022 einen starken Anstieg der Einfuhren dieser Länder aus der Europäischen Union, der sich mit der Inlandnachfrage allein nicht erklären lässt.¹

Die Europäische Union reagierte mit mehreren Instrumenten, welche die Grenze unmittelbar betreffen. Das erste ist die gemeinsam mit den Vereinigten Staaten, dem Vereinigten Königreich und Japan erstellte Liste der gemeinsamen vorrangigen Güter (Common High Priority Items), welche die in russischen Waffensystemen gefundenen Gefechtsfeldgüter bezeichnet und nach Zolltarifnummern einordnet. Weil die Liste auf Zolltarifnummern beruht, können Zollsysteme Sendungen automatisch markieren. Das zweite ist die «No Russia»-Klausel nach Artikel 12g der Verordnung 833/2014, die europäische Exporteure verpflichtet, für bestimmte sensible Güter die Wiederausfuhr nach Russland vertraglich zu untersagen. Das dritte ist eine Pflicht europäischer Muttergesellschaften, nach besten Kräften sicherzustellen, dass ihre Tochtergesellschaften in Drittstaaten die Sanktionen nicht unterlaufen. Die Schweiz hat in ihrer eigenen Verordnung vergleichbare Massnahmen erlassen, mit Unterschieden im Einzelnen und im Zeitpunkt.²

Für eine Stadt am Schnittpunkt dreier Zollgebiete ist die Frage der Umgehung über die Schweiz heikel. Eine Ware, die ohne Sorgfaltsprüfung nicht von Deutschland nach Kasachstan ausgeführt werden darf, könnte grundsätzlich zuerst in die Schweiz und von dort in einen Drittstaat ausgeführt werden, wenn die schweizerischen Kontrollen schwächer wären. Die Europäische Union hat die schweizerische Umsetzung deshalb genau beobachtet. Die Schweiz war bestrebt, jeden Eindruck zu vermeiden, sie diene als Drehscheibe für Umgehungsgeschäfte, sowohl aus politischen Gründen als auch, weil die schweizerische Exportindustrie auf das Vertrauen ihrer europäischen Partner angewiesen ist. In der Region Basel führte dies zu verschärften Kontrollen der Wiederausfuhr europäischer Waren, zu einem engeren Informationsaustausch mit dem deutschen und dem französischen Zoll und zu grösserer Aufmerksamkeit für Transitsendungen über die Rheinhäfen.³

Die Waren, die in Umleitungsfällen am häufigsten betroffen sind, sind keine exotischen Waffenkomponenten. Es handelt sich um gewöhnliche Industrieprodukte: Mikroelektronik, Steckverbinder, Lager, Werkzeugmaschinen, optische Geräte und Ersatzteile für Flugzeuge oder Fahrzeuge. Viele davon werden von Unternehmen in Süddeutschland und der Nordschweiz hergestellt oder gehandelt. Die Zollbeamten der Region müssen daher unter gewöhnlichen Sendungen verdächtige Muster erkennen, etwa einen neuen Empfänger in einem Drittstaat, einen ungewöhnlichen Transportweg, einen Wert, der nicht zur Ware passt, oder eine Zahlung durch eine Partei, die mit dem Geschäft nichts zu tun hat. Die erforderlichen Fähigkeiten gleichen eher jenen eines Finanzermittlers als den herkömmlichen Fähigkeiten eines Tarifspezialisten, was erklärt, weshalb die Zollverwaltungen in ganz Europa in Analyseeinheiten investiert haben.⁴

Anmerkungen

1. Verordnung (EU) Nr. 833/2014 des Rates in der geänderten Fassung; Verordnung vom 4. März 2022 über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine (SR 946.231.176.72); zur Umleitung über Drittstaaten vgl. die Analysen der Europäischen Kommission und die Berichte von Forschungsinstituten zu den Handelsströmen nach 2022. ↩
2. Zur Liste der gemeinsamen vorrangigen Güter vgl. die Leitlinien der Europäischen Kommission zur Liste und deren Anhang in der Verordnung 833/2014; zur «No Russia»-Klausel vgl. Artikel 12g der Verordnung 833/2014, eingeführt mit dem elften Paket vom Juni 2023; zur Pflicht, sich nach besten Kräften um die Tochtergesellschaften zu bemühen, vgl. Artikel 8a der Verordnung 833/2014, eingeführt mit dem vierzehnten Paket vom Juni 2024; zu den schweizerischen Entsprechungen vgl. die Änderungen der Ukraine-Verordnung. ↩
3. Zur Beurteilung der schweizerischen Umsetzung der Russland-Sanktionen durch die Europäische Union und zu den von der Schweiz erlassenen Massnahmen gegen Umgehungen vgl. die Mitteilungen des SECO und des Bundesrates seit 2022 sowie die Berichte des EU-Sanktionsbeauftragten. ↩
4. Zur Typologie der Güter und Indikatoren in Fällen der Umleitung nach Russland vgl. die gemeinsamen Leitlinien der Europäischen Union, der Vereinigten Staaten, des Vereinigten Königreichs und Japans für die Industrie zur Verhinderung von Umgehungen sowie die gemeinsamen Warnhinweise von FinCEN und BIS von 2022 und 2023. ↩

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