Abwicklung und die Key Attributes

Der wichtigste Beitrag des FSB zur internationalen Finanzregulierung ist sein Rahmen für die Abwicklung notleidender Finanzinstitute. Die globale Finanzkrise hatte gezeigt, dass die Behörden über keine befriedigenden Instrumente verfügten, um mit dem Scheitern einer grossen, eng vernetzten Bank umzugehen. Sie standen vor der Wahl zwischen einer ungeordneten Insolvenz, wie im Fall von Lehman Brothers im September 2008, und einer Rettung mit öffentlichen Mitteln, wie im Fall vieler Banken in den Vereinigten Staaten und in Europa. Beide Optionen waren kostspielig. Die erste löste Ansteckungseffekte im gesamten Finanzsystem aus, die zweite belastete die Steuerzahler und nährte die Erwartung, dass grosse Banken stets gerettet würden.

Im Oktober 2011 verabschiedete das FSB die Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions, welche die Staats- und Regierungschefs der G20 an ihrem Gipfel in Cannes im November 2011 billigten.¹ Die Key Attributes legen die Kernelemente fest, über die jede Rechtsordnung verfügen sollte, um Finanzinstitute ohne schwere systemische Störungen und ohne Verluste für die Steuerzahler abzuwickeln. Sie verlangen eine bezeichnete Abwicklungsbehörde mit einem breiten Spektrum von Befugnissen, darunter die Befugnis, Vermögenswerte und Verbindlichkeiten auf einen Dritten oder ein Brückeninstitut zu übertragen, Forderungen von Gläubigern abzuschreiben oder in Eigenkapital zu wandeln (Bail-in) und die Ausübung vorzeitiger Kündigungsrechte vorübergehend aufzuschieben. Sie verlangen zudem eine Sanierungs- und Abwicklungsplanung, Beurteilungen der Abwicklungsfähigkeit, Kooperationsvereinbarungen zwischen den Behörden der Herkunfts- und Gastländer sowie die Einrichtung von Krisenmanagementgruppen für global systemrelevante Institute.

Die Key Attributes wurden 2014 um Anhänge zur Abwicklung von Finanzmarktinfrastrukturen und Versicherern sowie zum Schutz von Kundenvermögen ergänzt. Im November 2015 kam der Standard zur Total Loss-Absorbing Capacity (TLAC) hinzu, der global systemrelevante Banken verpflichtet, einen Mindestbetrag an Instrumenten zu halten, die in der Abwicklung abgeschrieben oder gewandelt werden können.² Weitere Leitlinien folgten zur Finanzierung in der Abwicklung, zum fortgesetzten Zugang zu Finanzmarktinfrastrukturen und zur operativen Kontinuität kritischer Dienstleistungen. In der Europäischen Union wurden die Key Attributes durch die Bankensanierungs- und Abwicklungsrichtlinie von 2014 und die Verordnung über den einheitlichen Abwicklungsmechanismus umgesetzt. In der Schweiz finden sich die entsprechenden Regeln im Bankengesetz (BankG) und in der Bankeninsolvenzverordnung-FINMA, die Teil E im Zusammenhang mit dem schweizerischen Too-big-to-fail-Regime untersucht hat.

Der Zusammenbruch der Credit Suisse im März 2023 stellte die Key Attributes erstmals bei einer global systemrelevanten Bank auf eine grosse Probe. Die Schweizer Behörden entschieden sich gegen eine Abwicklung der Credit Suisse nach der vorbereiteten Single-Point-of-Entry-Strategie und unterstützten ihre Übernahme durch die UBS gestützt auf Notrecht, unter Abschreibung von AT1-Instrumenten im Umfang von rund CHF 16 Mrd. Teil E und Kapitel III dieses Teils erörtern diesen Entscheid. Das FSB untersuchte die Lehren aus den Bankenzusammenbrüchen von 2023 in einem im Oktober 2023 veröffentlichten Bericht. Dieser kam zum Schluss, dass der internationale Abwicklungsrahmen weiterhin tragfähig sei, benannte aber Bereiche, in denen die Umsetzung gestärkt werden müsse, darunter die Operationalisierung des Bail-in, die Verfügbarkeit von Liquidität in der Abwicklung und die Bereitschaft der Behörden, ihre Abwicklungsinstrumente einzusetzen.³ Für die internationale Abwicklungsgemeinschaft wurde der Fall Credit Suisse damit sowohl zur Bestätigung, dass die Vorbereitungsarbeiten brauchbare Instrumente geschaffen hatten, als auch zur Warnung, dass Behörden im Ernstfall andere Wege vorziehen könnten.

Das FSB überwacht die Umsetzung der Key Attributes durch seine Resolution Steering Group und seine jährlichen Abwicklungsberichte. Diese Berichte zeigen, dass die Mitgliedsjurisdiktionen bei der Einführung von Abwicklungsbefugnissen für Banken erhebliche Fortschritte erzielt haben, während die Fortschritte bei Versicherern und Finanzmarktinfrastrukturen langsamer waren. Die Einrichtung von Krisenmanagementgruppen für jede global systemrelevante Bank, in denen die Behörden des Herkunftslands und der wichtigsten Gastländer zusammenarbeiten, hat ein dichtes Netz von Kontakten zwischen den Abwicklungsbehörden geschaffen. Für die UBS wie für andere global systemrelevante Banken vereint die Krisenmanagementgruppe die Schweizer Behörden mit denjenigen der Vereinigten Staaten, des Vereinigten Königreichs und weiterer massgeblicher Rechtsordnungen.⁴

Anmerkungen

1. FSB, Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions, Oktober 2011, im Oktober 2014 um sektorspezifische Anhänge ergänzt; G20, Cannes Summit Final Declaration, 4. November 2011. ↩
2. FSB, Principles on Loss-absorbing and Recapitalisation Capacity of G-SIBs in Resolution: Total Loss-absorbing Capacity (TLAC) Term Sheet, 9. November 2015. ↩
3. FSB, 2023 Bank Failures: Preliminary Lessons Learnt for Resolution, 10. Oktober 2023. ↩
4. FSB, jährlicher Resolution Report (verschiedene Jahrgänge); zu den Krisenmanagementgruppen für G-SIBs vgl. Key Attributes, KA 8. ↩

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