Ratifizierung und die Referendumsfrage

Die innerstaatliche Genehmigung des Pakets hat eine verfassungsrechtliche Frage aufgeworfen, die selbst zu den wichtigsten Ungewissheiten der kommenden Jahre gehört. Nach der Bundesverfassung unterstehen völkerrechtliche Verträge dem obligatorischen Referendum, das ein Volks- und Ständemehr erfordert, wenn sie den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften vorsehen. Andere Verträge unterstehen dem fakultativen Referendum, das nur ein Volksmehr erfordert, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert.¹ Da das Paket keinen Beitritt zur Union beinhaltet, kam der Bundesrat am 30. April 2025 zum Schluss, dass das fakultative Referendum anwendbar sei. Er verwies auf die Präzedenzfälle der Bilateralen I und von Schengen, die ebenfalls nur dem Volk vorgelegt worden waren.²

Gegner des Pakets und ein Teil der Mitte machten geltend, ein Vertrag von solchem politischem Gewicht müsse das doppelte Mehr erfordern, sei es über ein ungeschriebenes Verfassungsreferendum sui generis, auf das das Parlament in Ausnahmefällen zurückgegriffen hat, sei es über eine Verfassungsänderung. Der am häufigsten angeführte Präzedenzfall ist das Freihandelsabkommen von 1972, das Volk und Ständen vorgelegt wurde, obwohl die Verfassung dies nicht verlangte.³ Eine von Wirtschaftsvertretern unter dem Namen «Kompass» lancierte Volksinitiative wollte für Verträge, die die Übernahme ausländischen Rechts beinhalten, das doppelte Mehr vorschreiben. Der Bundesrat empfahl ihre Ablehnung.⁴

Das Parlament hat die Frage als eine Angelegenheit seiner eigenen Zuständigkeit behandelt. Im Mai 2026 sprach sich die Staatspolitische Kommission des Nationalrates dafür aus, das Paket Volk und Ständen vorzulegen. Am 11. Juni 2026 verschob der Ständerat den materiellen Entscheid mit 24 zu 20 Stimmen und wies die Frage an seine eigene Staatspolitische Kommission zurück, die ihrerseits Ende Juni mit knapper Mehrheit eine Verfassungsbestimmung vorschlug, die das doppelte Mehr verlangt.⁵ Die Aussenpolitische Kommission des Ständerates empfahl das Paket selbst im September 2026 mit deutlicher Mehrheit. Am 28. September 2026 trat der Ständerat nach einer rund sechsstündigen Debatte mit 29 zu 15 Stimmen auf die Vorlage ein.⁶

Zum Zeitpunkt der Abfassung dieses Kapitels sind die Detailberatungen in den beiden Räten und der Entscheid über die Art des Referendums noch offen. Eine Volksabstimmung, in welcher Form auch immer, wird nicht vor 2027 erwartet und könnte durchaus später stattfinden.⁷ Der Unterschied zwischen den beiden Verfahren ist von praktischer Bedeutung, da die kleineren ländlichen Kantone der Zentral- und Ostschweiz der europäischen Integration historisch skeptischer gegenüberstanden als die städtischen Kantone. Das Erfordernis des Ständemehrs würde die Hürde für die Annahme daher erhöhen. Basel-Stadt, dessen Bevölkerungsgewicht gering ist und dessen Standesstimme nur als halbe Standesstimme zählt, hätte unter beiden Verfahren wenig Einfluss auf das Ergebnis.⁸

Anmerkungen

1. Art. 140 Abs. 1 lit. b (obligatorisches Referendum über den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften) und Art. 141 Abs. 1 lit. d (fakultatives Referendum über völkerrechtliche Verträge) der Bundesverfassung (SR 101). ↩
2. Zum Entscheid des Bundesrates vom 30. April 2025 und zu seiner Begründung für das fakultative Referendum vgl. seine Medienmitteilung und die Botschaft vom 13. März 2026. ↩
3. Zum «obligatorischen Referendum sui generis» und zum Präzedenzfall des Freihandelsabkommens von 1972 und des EWR-Abkommens von 1992, die beide Volk und Ständen vorgelegt wurden, vgl. die verfassungsrechtliche Literatur, z. B. die Kommentare zu Art. 140 BV. ↩
4. Zur Volksinitiative «Für eine direktdemokratische und wettbewerbsfähige Schweiz – keine EU-Passivmitgliedschaft (Kompass-Initiative)» und zur Empfehlung des Bundesrates, sie abzulehnen, vgl. die Mitteilungen der Bundeskanzlei und des Bundesrates. ↩
5. Zum Beschluss der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom Mai 2026, zum Ordnungsentscheid des Ständerates vom 11. Juni 2026 (24 zu 20) und zum Antrag seiner Staatspolitischen Kommission vom 30. Juni 2026 (7 zu 6) vgl. die Medienmitteilungen der Parlamentsdienste und zeitgenössische Berichte. ↩
6. Empfehlung der Aussenpolitischen Kommission des Ständerates vom 4. September 2026 (9 zu 3 bei 1 Enthaltung); Eintretensentscheid des Ständerates vom 28. September 2026 (29 zu 15). ↩
7. Zum erwarteten parlamentarischen Zeitplan (Beratungen im Nationalrat nach dem Ständerat, Volksabstimmung nicht vor 2027) vgl. zeitgenössische Berichte und die Mitteilungen der Parlamentsdienste. ↩
8. Art. 142 Abs. 4 der Bundesverfassung: Die Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft haben wie die übrigen früheren Halbkantone je eine halbe Standesstimme. ↩

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