Verhältnismässigkeit von unten: die Kleinbankenregelung

Die Basler Standards wurden für international tätige Banken geschrieben. Viele Rechtsordnungen wenden sie jedoch auf alle ihre Banken an, einschliesslich kleiner Sparkassen und Genossenschaftsbanken mit rein inländischem Geschäft. Die Kosten für die Einhaltung der zunehmend komplexen Standards belasten solche Institute unverhältnismässig, da die Kosten für Modelle, Meldesysteme und spezialisiertes Personal nicht proportional zur Bilanzgrösse sinken. Nach 2010 löste diese Sorge eine internationale Debatte über die Proportionalität aus, den Gedanken, dass die Regulierungsintensität der Grösse, der Komplexität und dem Risiko des Instituts entsprechen sollte.¹

Die Schweiz mit mehr als zweihundert Banken, von denen die grosse Mehrheit klein ist, gab auf diese Debatte eine besonders radikale Antwort. 2018 startete die FINMA eine Pilotphase, in der eine Gruppe kleiner Banken unter strengen Voraussetzungen von grossen Teilen des Basler Regelwerks befreit werden konnte. Die Regelung wurde am 1. Januar 2020 durch Änderungen der Eigenmittelverordnung und mehrerer FINMA-Rundschreiben dauerhaft. Banken der Aufsichtskategorien 4 und 5 sind zugelassen, wenn sie besonders gut kapitalisiert und liquide sind. Im Gegenzug sind sie unter anderem von der Berechnung risikogewichteter Eigenkapitalquoten und von der Net Stable Funding Ratio befreit und profitieren von reduzierten Melde-, Offenlegungs- und Prüfpflichten.²

Kern der Regelung ist eine einfache Leverage Ratio, die weit über dem Basler Minimum angesetzt ist. Eine Bank, die Eigenkapital von rund acht Prozent ihres ungewichteten Engagements hält, verglichen mit dem internationalen Minimum von drei Prozent, braucht keine Risikogewichte, um zu zeigen, dass sie sicher ist. Die Regelung stellt die Logik von Basel II und Basel III auf den Kopf. Wo der internationale Rahmen Schichten der Risikosensitivität hinzufügt, ersetzt sie das Schweizer Kleinbankenregime durch eine einzige robuste Kennzahl, die hoch genug angesetzt ist, um die Risiken aufzufangen, welche die Gewichtung gemessen hätte. Die FINMA weitete die Erleichterungen 2024 weiter aus und passte die Regelung an die finalen Basel-III-Standards an.³ Nach den Publikationen der FINMA hat sich ein erheblicher Teil der berechtigten Banken für die Regelung entschieden, darunter Regionalbanken und kleinere Privatbanken in der Region Basel.

Der Schweizer Ansatz beeinflusste eine Debatte, die anderswo parallel geführt wurde. In den Vereinigten Staaten führte der Economic Growth, Regulatory Relief and Consumer Protection Act von 2018 zu einer Community Bank Leverage Ratio, die es berechtigten Banken mit Aktiven von weniger als zehn Milliarden Dollar erlaubt, anstelle der risikobasierten Eigenmittelregeln eine einzige Leverage-Anforderung zu erfüllen.⁴ Im Vereinigten Königreich entwickelte die Prudential Regulation Authority nach 2021 in mehreren Schritten einen strong and simple-Rahmen für kleine inländische Einlageninstitute. Ihre Diskussionspapiere untersuchten ausländische Modelle, einschliesslich der Schweizer Regelung, doch stellten Kommentatoren fest, dass die britische Behörde einen vorsichtigeren Weg wählte, der risikogewichtete Anforderungen in vereinfachter Form beibehielt.⁵ In der Europäischen Union führte die revidierte Eigenkapitalverordnung von 2019 die Kategorie der kleinen und nicht komplexen Institute mit vereinfachten Melde- und Offenlegungspflichten ein. Die Schweizer Regelung bleibt das konsequenteste Beispiel einer Rechtsordnung, welche die Basler Berechnung für kleine Banken durch eine einzige hohe Leverage Ratio ersetzt hat. Sie zeigt, dass ein Mitglied des Ausschusses zur internationalen Debatte beitragen kann, indem es neben der Aushandlung von Standards in Basel im eigenen Land eine Alternative erprobt.

Anmerkungen

1. Zur Proportionalitätsdebatte in der Bankenregulierung nach Basel III vgl. die Erhebung des Basler Ausschusses Proportionality in bank regulation and supervision (2019) und das FSI-Insights-Papier Proportionality in banking regulation: a cross-country comparison (August 2017). ↩
2. Zum Kleinbankenregime, seiner Pilotphase ab 2018 und seiner dauerhaften Einführung am 1. Januar 2020 (Art. 47a ff. ERV), einschliesslich der Zulassungsvoraussetzungen (vereinfachte Leverage Ratio von 8 %, Liquidity Coverage Ratio von mindestens 110 %, Finanzierungsquote von mindestens 100 %) und der Erleichterungen, vgl. das Dossier der FINMA zum Kleinbankenregime. ↩
3. Zu den 2024 im Kleinbankenregime eingeführten weiteren Erleichterungen und zu seiner Anpassung an die finalen Basel-III-Standards vgl. FINMA, «Further exemptions in the small banks regime are strengthening proportionality in supervisory activities» (2024). ↩
4. Zum Rahmen der Community Bank Leverage Ratio nach Section 201 des Economic Growth, Regulatory Relief, and Consumer Protection Act of 2018, von den US-Bankaufsichtsbehörden des Bundes 2019 verabschiedet und ab 2020 anwendbar, vgl. die Final Rule der Bankaufsichtsbehörden des Bundes. ↩
5. Zum «strong and simple»-Rahmen der Prudential Regulation Authority für kleine inländische Einlageninstitute (Diskussionspapier DP1/21 vom April 2021 sowie die nachfolgenden Konsultationen und Policy Statements zu Liquidität, Offenlegung und Eigenmitteln) und zu ihren Verweisen auf internationale Regelungen für kleine Banken vgl. die Publikationen der Bank of England. ↩

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