Säule 2: die Schweizer Umsetzung

Die globale Mindeststeuer ist die jüngste Etappe der internationalen Reform. Im Oktober 2021 einigten sich über 130 Mitgliedsjurisdiktionen des Inclusive Framework von OECD und G20 auf eine Zwei-Säulen-Lösung. Säule 1 sollte einen Teil der Gewinne der grössten Konzerne den Marktstaaten zuweisen. Säule 2 sah für Konzerne mit einem konsolidierten Umsatz von mindestens EUR 750 Mio. einen effektiven Mindeststeuersatz von 15 Prozent vor, der durch ein System ineinandergreifender Regeln sichergestellt werden sollte: eine qualifizierte inländische Ergänzungssteuer (QDMTT), eine vom Staat der Muttergesellschaft angewandte Primärergänzungssteuerregel (Income Inclusion Rule, IIR) und eine als Auffangnetz dienende Sekundärergänzungssteuerregel (Undertaxed Profits Rule, UTPR).¹ Die Schweiz beteiligte sich an den Verhandlungen und beschloss, Säule 2 umzusetzen, obwohl dies die Steuerbelastung grosser Konzerne in mehreren Kantonen, darunter Basel-Stadt, erhöhen würde.

Da die Bundesverfassung den Grundsatz der Rechtsgleichheit verlangt und es dem Bund nicht erlaubt, kantonale Steuersätze vorzuschreiben, war eine Verfassungsänderung erforderlich. Der neue Artikel 129a ermächtigt den Bund, eine besondere Besteuerung grosser Unternehmensgruppen vorzusehen, und eine Übergangsbestimmung erlaubt es dem Bundesrat, die Mindestbesteuerung bis zum Erlass eines Bundesgesetzes auf dem Verordnungsweg zu regeln.² Am 18. Juni 2023 nahmen die Stimmberechtigten die Änderung mit grosser Mehrheit an. Der Bundesrat erliess daraufhin die Mindestbesteuerungsverordnung, mit der die Schweizerische Ergänzungssteuer, eine qualifizierte inländische Ergänzungssteuer, auf den 1. Januar 2024 in Kraft trat. Die Primärergänzungssteuerregel (IIR) folgte am 1. Januar 2025. Die Sekundärergänzungssteuerregel (UTPR) war zum Zeitpunkt der Abfassung nicht in Kraft gesetzt.³

Die Verteilung der Einnahmen war Gegenstand intensiver politischer Verhandlungen. Nach der verfassungsrechtlichen Übergangsbestimmung gehen 75 Prozent der Einnahmen aus der Ergänzungssteuer an die Kantone, in denen die besteuerten Einheiten ansässig sind, und 25 Prozent an den Bund, der einen Teil seines Anteils für die Anpassung des Finanzausgleichs verwendet. Die Kantone haben ihre Gemeinden angemessen zu berücksichtigen.⁴ Die Regel war ein Zugeständnis an die Kantone mit grossen Konzernen und tiefen Sätzen, die den Grossteil der Mehreinnahmen erzielen würden und darauf bestanden, diese zu behalten. Kantone mit höheren Sätzen und weniger grossen Konzernen, vor allem in der Westschweiz, plädierten für eine breitere Verteilung über den Finanzausgleich. Das Ergebnis spiegelt die Stärke der kantonalen Steuerhoheit selbst bei der Umsetzung eines globalen Standards.

Die Kantone hatten zudem die Möglichkeit, ihre eigene Gewinnsteuer für die erfassten Konzerne zu erhöhen, sodass die Mehreinnahmen ohne Bundesanteil vollständig ihnen zufliessen würden. Basel-Stadt machte von dieser Möglichkeit Gebrauch. Der Kanton erhöhte seine Steuerbelastung für grosse Konzerne so, dass deren effektiver Satz nach kantonalem Recht das Minimum von 15 Prozent erreicht, während die Schweizerische Ergänzungssteuer einen allfälligen Restfehlbetrag deckt.⁵ Die Regierung schätzte die jährlichen Mehreinnahmen aus der Ergänzungssteuer und den kantonalen Massnahmen auf CHF 270 bis 310 Mio. Für einen Kanton mit einem Gesamthaushalt von einigen Milliarden Franken ist dies eine beträchtliche Summe.

Anmerkungen

1. OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS, Statement on a Two-Pillar Solution to Address the Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy, 8. Oktober 2021; OECD, Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy – Global Anti-Base Erosion Model Rules (Pillar Two), Dezember 2021. ↩
2. Bundesverfassung, Art. 129a und Art. 197 Ziff. 15 (Übergangsbestimmung), von der Bundesversammlung am 16. Dezember 2022 beschlossen und in der Volksabstimmung vom 18. Juni 2023 mit rund 78,5 Prozent Ja-Stimmen angenommen. ↩
3. Verordnung über die Mindestbesteuerung grosser Unternehmensgruppen (Mindestbesteuerungsverordnung, MindStV) vom 22. Dezember 2023 (SR 642.161); Beschluss des Bundesrates vom 4. September 2024, die IIR auf den 1. Januar 2025 in Kraft zu setzen und die UTPR aufzuschieben. ↩
4. Bundesverfassung, Art. 197 Ziff. 15 Abs. 4 (Verteilung von 75 Prozent an die Kantone und 25 Prozent an den Bund) sowie die zugehörigen Bestimmungen zum Finanzausgleich. ↩
5. Kanton Basel-Stadt, Regierungsratsbeschluss von 2024 zur Umsetzung der OECD-Mindeststeuer und zu den Standortmassnahmen; SRF berichtete im Mai 2025, der Kanton habe die Gewinnsteuer für grosse Unternehmen von 13 auf 15 Prozent erhöht. ↩

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