Mitgliedschaft, Charta und die Rechtsnatur der Standards

Während des grössten Teils seines Bestehens war der Ausschuss ein Klub der G10-Staaten zuzüglich der Schweiz, Luxemburgs und später Spaniens. Diese enge Mitgliedschaft wurde unhaltbar, als die G20 2008 die Führung der Finanzreform übernahmen. Im März 2009 nahm der Ausschuss Australien, Brasilien, China, Indien, Korea, Mexiko und Russland auf, und im Juni 2009 folgten Argentinien, Hongkong, Indonesien, Saudi-Arabien, Singapur, Südafrika und die Türkei. Der Ausschuss umfasst heute fünfundvierzig Mitglieder aus achtundzwanzig Rechtsordnungen, bestehend aus Zentralbanken und Bankenaufsichtsbehörden, darunter die Europäische Zentralbank und der Einheitliche Aufsichtsmechanismus.¹ Die Schweiz ist durch die Schweizerische Nationalbank (SNB) und die FINMA vertreten.

Im Januar 2013 gab sich der Ausschuss erstmals eine Charta. Sie umschreibt das Mandat als Stärkung «der Regulierung, der Aufsicht und der Praktiken der Banken weltweit mit dem Ziel, die Finanzstabilität zu erhöhen». Die Charta beschreibt die Governance des Ausschusses mit der Gruppe der Zentralbankgouverneure und Leiter der Bankenaufsicht als Aufsichtsorgan, seine Beschlussfassung im Konsens, seine Arbeitsgruppen und sein Sekretariat.² Die Charta hält auch die Rechtslage unmissverständlich fest. Der Ausschuss verfügt über keine formelle supranationale Befugnis, was bedeutet, dass seine Beschlüsse keine Rechtskraft haben. Seine Standards sind Mindestanforderungen, zu deren Umsetzung in ihr nationales Recht innerhalb der vereinbarten Fristen sich die Mitglieder verpflichten.

Die Basler Standards sind daher ein klassisches Beispiel für das, was Völkerrechtler Soft Law nennen. Sie sind keine Verträge im Sinne des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge und begründen keine völkerrechtlichen Verpflichtungen. Der Ausschuss besitzt keine eigene Rechtspersönlichkeit. Sein Sekretariat wird von der BIZ gestellt, einer 1930 durch Staatsvertrag gegründeten internationalen Organisation. Verbindliche Kraft erlangen die Standards erst, wenn nationale Gesetzgeber oder Aufsichtsbehörden sie in das nationale Recht übernehmen, wie es die EU mit Verordnungen und Richtlinien und die Schweiz mit dem Bankengesetz (BankG), der Eigenmittelverordnung und der Liquiditätsverordnung tut.³

Die Wirksamkeit des Soft Law in diesem Bereich beruht auf mehreren Mechanismen. Die Mitglieder haben sich über die G20 und die GHOS politisch verpflichtet, während Märkte, Ratingagenturen und Gegenparteien die Einhaltung der Basler Standards als Zeichen der Solidität betrachten. Der IWF und die Weltbank beurteilen die Länder anhand der Grundsätze für eine wirksame Bankenaufsicht, und das RCAP setzt Abweichungen dem Druck der Fachkollegen aus. Für die Banken selbst ist die Frage, ob ein Standard völkerrechtlich verbindlich ist, weitgehend akademisch, da sie sich mit den nationalen Regeln konfrontiert sehen, die ihn umsetzen. Für einen Rechtsanwalt, der eine grenzüberschreitend tätige Bankengruppe berät, besteht die praktische Aufgabe darin, die nationalen Umsetzungen zu vergleichen, die nationalen Wahlrechte zu ermitteln und das Risiko abzuschätzen, dass eine Rechtsordnung abweicht.⁴

Anmerkungen

1. Medienmitteilungen des Basler Ausschusses zur Erweiterung der Mitgliedschaft vom 13. März 2009 und 10. Juni 2009; aktuelle Mitgliedschaft gemäss der Website der BIZ. ↩
2. Basler Ausschuss, Basel Committee Charter (Januar 2013, aktualisiert im Juni 2018), Abschnitte 1 (Mandat), 4–6 (Mitglieder, GHOS und Ausschuss) und 10 (Beschlussfassung im Konsens). ↩
3. Zur Rechtsnatur der Basler Standards als Soft Law vgl. Brummer (2015), Kapitel 2 und 3, und Zaring, «Informal Procedure, Hard and Soft, in International Administration» (2005) 5 Chicago Journal of International Law 547. ↩
4. Zu den Mechanismen, die internationalen Finanzstandards Wirkung verschaffen, vgl. Brummer (2015), Kapitel 4, und Singer, Regulating Capital: Setting Standards for the International Financial System (Cornell University Press, 2007). ↩

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