Legitimität und Rechenschaft transgouvernementaler Netzwerke

Die in diesem Kapitel beschriebenen Gremien sind in der Rechts- und Politikwissenschaft als transgouvernementale Netzwerke analysiert worden. Anne-Marie Slaughter vertrat in ihrem 2004 erschienenen Werk A New World Order die These, die Welt werde zunehmend von Netzwerken nationaler Beamter, Regulatoren, Richter und Gesetzgeber regiert, die über Grenzen hinweg zusammenarbeiten, ohne den Umweg über die traditionelle Diplomatie. Als zentrale Beispiele dienten ihr der Basler Ausschuss und die anderen Netzwerke der Finanzregulierung.¹ Für Slaughter waren solche Netzwerke wirksam, weil sie Fachleute zusammenführten, die eine gemeinsame Berufskultur teilten und rasch zu einer Einigung gelangen konnten. Sie erkannte aber auch, dass sie Probleme der Rechenschaftspflicht aufwarfen, da nationale Beamte, die in Netzwerken handeln, nicht denselben Kontrollen unterliegen wie Diplomaten, die Staatsverträge abschliessen.

Chris Brummer untersuchte in Soft Law and the Global Financial System, weshalb die unverbindlichen Standards dieser Gremien dennoch weitgehend befolgt werden. Seine Antwort verwies auf ein Zusammenspiel von Reputationsmechanismen, Marktdisziplin und institutionellem Druck: Rechtsordnungen, die den Standards nicht folgen, setzen sich der Kritik in Peer Reviews und IWF-Beurteilungen, höheren Finanzierungskosten und dem Ausschluss von der Zusammenarbeit aus.² Die Überwachung der Umsetzung durch das FSB, seine Peer Reviews und seine Berichte an die G20 lassen sich als Versuch lesen, Soft Law durch Transparenz zu härten. Andere Autoren haben den Basler Ausschuss und seine Schwestergremien aus der Perspektive des Global Administrative Law analysiert und gefragt, ob Grundsätze wie Transparenz, Partizipation, begründete Entscheidungsfindung und Überprüfung auf sie anwendbar sein sollten.³

Kritiker haben mehrere Einwände erhoben. Der erste betrifft die Mitgliedschaft. Obwohl das FSB und der Basler Ausschuss ihren Mitgliederkreis nach 2009 auf die G20-Volkswirtschaften erweitert haben, bleiben die meisten Länder der Welt aussen vor und müssen Standards übernehmen, an deren Ausarbeitung sie nicht mitgewirkt haben. Die IAIS und die IADI mit ihrem breiten Mitgliederkreis sind diesem Einwand weniger ausgesetzt. Ein zweiter Einwand betrifft den Einfluss der Finanzbranche, die über die Mittel verfügt, sich intensiv an Konsultationen zu beteiligen und bei den nationalen Mitgliedern zu lobbyieren. Ein dritter Einwand betrifft die demokratische Kontrolle. In Basel verabschiedete Standards werden von nationalen Gesetzgebern umgesetzt, die oft wenig Spielraum haben, da ein Abweichen von einem internationalen Standard Reputationskosten verursacht und Kritik von Seiten der Peers nach sich zieht.⁴

Die Gremien haben auf diese Kritik auf unterschiedliche Weise reagiert. Die meisten führen heute öffentliche Konsultationen zu Standardentwürfen durch und veröffentlichen die eingegangenen Stellungnahmen. Das FSB veröffentlicht sein Arbeitsprogramm, berichtet regelmässig an die G20 und hat die Regional Consultative Groups geschaffen, um Nichtmitglieder einzubeziehen. Seine Vorsitzenden erscheinen vor Parlamentsausschüssen in ihren Heimatländern, und einige nationale Parlamente haben Verfahren eingeführt, um internationale Standards vor ihrer Umsetzung zu erörtern. In der Schweiz koordiniert das Staatssekretariat für internationale Finanzfragen die Schweizer Mitwirkung in diesen Gremien, während das Parlament die daraus hervorgehende Gesetzgebung im ordentlichen Verfahren berät.⁵ Die Debatte über die finalen Reformen von Basel III in den Vereinigten Staaten nach 2023, wo der Widerstand der Branche und von Mitgliedern des Kongresses zum Rückzug und zur Überarbeitung des Vorschlags führte, zeigt, dass nationale politische Prozesse die Fähigkeit behalten, sich in Basel vereinbarten Standards zu widersetzen.

Aus der Sicht eines Juristen ist das interessanteste Merkmal dieser Gremien die Art, wie sie privatrechtliche Form mit öffentlicher Funktion verbinden. Das FSB, die IAIS und die IADI sind Vereine nach dem Schweizerischen Zivilgesetzbuch (ZGB), ihre Mitglieder aber sind Behörden, und ihre Standards prägen das öffentliche Recht vieler Länder. Diese hybride Form verleiht ihnen Flexibilität und bewahrt sie vor der Starrheit staatsvertraglicher Organisationen. Sie bedeutet aber auch, dass die herkömmlichen Instrumente des öffentlichen Rechts, von der gerichtlichen Überprüfung bis zur parlamentarischen Kontrolle, sie nicht unmittelbar erreichen. Die Rechenschaftspflicht wird somit über die nationalen Mitglieder vermittelt, die ihren eigenen Parlamenten und Gerichten verantwortlich sind. Ob diese vermittelte Rechenschaftspflicht genügt, ist eine Frage, in der vernünftige Beobachter unterschiedlicher Meinung sind. Sie wird sich kaum klären lassen, solange die Gremien weiterhin Standards von so grosser praktischer Bedeutung hervorbringen.

Anmerkungen

1. Anne-Marie Slaughter, A New World Order (Princeton University Press, 2004), insbesondere Kapitel 1 und 2 zu Regulierungsnetzwerken. ↩
2. Chris Brummer, Soft Law and the Global Financial System: Rule Making in the 21st Century (Cambridge University Press, 2012; 2. Aufl. 2015). ↩
3. Michael S. Barr und Geoffrey P. Miller, «Global Administrative Law: The View from Basel», European Journal of International Law 17 (2006), 15–46; Benedict Kingsbury, Nico Krisch und Richard B. Stewart, «The Emergence of Global Administrative Law», Law and Contemporary Problems 68 (2005), 15–61. ↩
4. Vgl. etwa Eric Helleiner, The Status Quo Crisis: Global Financial Governance after the 2008 Meltdown (Oxford University Press, 2014); Daniel K. Tarullo, Banking on Basel: The Future of International Financial Regulation (Peterson Institute, 2008). ↩
5. Zur schweizerischen Koordination der Mitwirkung in internationalen Finanzgremien vgl. Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF), Jahresberichte, sowie die Berichte des Bundesrates zur Finanzmarktpolitik. ↩

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