Herstatt, Franklin National und die Gründung des Ausschusses

Unmittelbarer Auslöser für die Gründung des Ausschusses war eine Reihe von Bankenzusammenbrüchen im Jahr 1974, welche die Lücken in der Aufsicht über international tätige Banken offenlegten. Am 26. Juni 1974 entzog das deutsche Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen dem Bankhaus I.D. Herstatt in Köln die Lizenz, einer mittelgrossen Privatbank, die grosse und verlustreiche Devisenpositionen aufgebaut hatte. Die Schliessung erfolgte am Ende des deutschen Geschäftstags, zu einem Zeitpunkt, als Gegenparteien von Herstatt der Bank in Frankfurt bereits Deutsche Mark gezahlt, die ihnen in New York geschuldeten US-Dollar aber noch nicht erhalten hatten. Diese Zahlungen wurden nie geleistet.¹

Der Verlust, den die Gegenparteien auf diese Weise erlitten, gab einer Risikokategorie ihren Namen, welche die Finanzwelt noch heute «Herstatt-Risiko» nennt, nämlich dem Erfüllungsrisiko, das entsteht, wenn die beiden Seiten eines Devisengeschäfts in verschiedenen Zeitzonen abgewickelt werden. Der Zusammenbruch verursachte Störungen im New Yorker Zahlungssystem und einen vorübergehenden Vertrauensverlust am Interbankenmarkt. Er zeigte, dass die Schliessung einer einzigen Bank durch eine nationale Aufsichtsbehörde Folgen weit über deren eigene Rechtsordnung hinaus haben konnte.² Die Gründung der CLS Bank im Jahr 2002, die Devisengeschäfte nach dem Prinzip Zahlung gegen Zahlung abwickelt, lässt sich Jahrzehnte später auf die Lehren jenes Juninachmittags zurückführen.

Nur wenige Monate später, im Oktober 1974, wurde die Franklin National Bank of New York, damals eine der grössten Banken der Vereinigten Staaten, für zahlungsunfähig erklärt. Ihr Zusammenbruch war zum Teil auf spekulative Devisengeschäfte zurückzuführen und stand im Zusammenhang mit dem italienischen Finanzier Michele Sindona, der die Bank kontrollierte. Die Federal Reserve hatte Franklin National vor dem Zusammenbruch mit grossen Krediten gestützt. Die Episode zeigte, wie stark die Banken beidseits des Atlantiks miteinander verflochten waren.³ Der Zusammenbruch der Israel-British Bank in London im selben Jahr lieferte ein weiteres Beispiel für einen grenzüberschreitenden Kollaps, bei dem unklar war, welche Behörde für welchen Teil der Gruppe verantwortlich war.

Die Zentralbankgouverneure der Zehnergruppe reagierten Ende 1974. Bei einem Treffen in der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) beschlossen sie, einen ständigen Ausschuss von Aufsehern einzusetzen, der zunächst Ausschuss für Bankenbestimmungen und -überwachung hiess. Seine erste Sitzung im Februar 1975 leitete George Blunden von der Bank of England.⁴ Mitglieder waren die Zentralbanken und, wo sie von diesen getrennt waren, die Aufsichtsbehörden der G10-Länder sowie der Schweiz und Luxemburgs. Die Wahl Basels ergab sich ganz natürlich daraus, dass sich die Gouverneure dort bereits jeden Monat trafen und die Bank ein Sekretariat stellen konnte.

In seinen ersten Jahren diente der Ausschuss vor allem als Forum für den Informationsaustausch unter Aufsehern. Seine Mitglieder kamen aus sehr unterschiedlichen Aufsichtstraditionen. Die Bank of England setzte auf informelle Überzeugungsarbeit (moral suasion) und die persönliche Autorität des Gouverneurs, während die Vereinigten Staaten die Banken durch mehrere Bundes- und Staatsbehörden beaufsichtigten und Deutschland über ein spezialisiertes Aufsichtsamt mit gesetzlichen Befugnissen verfügte. Der Gedanke einer Harmonisierung der Eigenkapitalvorschriften lag den Gründern fern. Sie wollten die Lücken schliessen, die es international tätigen Banken ermöglicht hatten, sich einer wirksamen Aufsicht zu entziehen, und sicherstellen, dass keine ausländische Niederlassung einer Bank ausserhalb der Reichweite einer Aufsichtsbehörde blieb.⁵

Anmerkungen

1. Zum Zusammenbruch von Herstatt vgl. die Darstellung bei Goodhart, The Basel Committee on Banking Supervision: A History of the Early Years 1974–1997 (Cambridge University Press, 2011), Kapitel 2; die Schliessung durch das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen am 26. Juni 1974 ist gut dokumentiert. ↩
2. Der Begriff «Herstatt-Risiko» für das Erfüllungsrisiko bei Devisengeschäften wird in Publikationen der BIZ verwendet, zum Beispiel Committee on Payment and Settlement Systems, Settlement Risk in Foreign Exchange Transactions (Allsopp-Bericht, März 1996). ↩
3. Zur Franklin National Bank, die am 8. Oktober 1974 für zahlungsunfähig erklärt wurde, vgl. Goodhart (2011), Kapitel 2, und die Literatur zur Sindona-Affäre. ↩
4. Pressecommuniqué der G10-Zentralbankgouverneure vom Februar 1975 über die Einsetzung des Ausschusses; erste Sitzung im Februar 1975 unter dem Vorsitz von George Blunden. Vgl. Goodhart (2011), Kapitel 3, und die «History of the Basel Committee» auf der Website der BIZ. ↩
5. Zu den unterschiedlichen Aufsichtskulturen der Gründungsmitglieder vgl. Goodhart (2011), Kapitel 1 und 3, und Kapstein, Governing the Global Economy: International Finance and the State (Harvard University Press, 1994). ↩

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