G-SIBs, Peer Reviews und Finanzintermediation ausserhalb des Bankensektors

Seit November 2011 veröffentlicht das FSB jährlich eine Liste der global systemrelevanten Banken (G-SIBs). Die Liste beruht auf einer vom Basler Ausschuss entwickelten Beurteilungsmethode, welche die Systemrelevanz anhand von Indikatoren für Grösse, Vernetzung, Ersetzbarkeit, Komplexität und grenzüberschreitende Tätigkeit misst.¹ Die Banken werden Kategorien (Buckets) zugeordnet, die den zusätzlichen Kapitalpuffer bestimmen, den sie halten müssen, zwischen 1 und 3,5 Prozent der risikogewichteten Aktiven. Die Liste umfasste in der Regel rund dreissig Banken. Während vieler Jahre standen sowohl die UBS als auch die Credit Suisse darauf. Nach der Übernahme der Credit Suisse durch die UBS verblieb nur noch die UBS auf der Liste, und die Integration der beiden Banken warf Fragen zur Kategorie auf, der das kombinierte Institut zuzuordnen sei.² Die Einstufung ist für die betroffene Bank von Bedeutung, weil sie den höheren Kapitalpuffer, die TLAC-Anforderung, eine verstärkte Aufsicht und die Einrichtung einer Krisenmanagementgruppe auslöst.

Eine ähnliche Übung für Versicherer wurde zwischen 2013 und 2019 durchgeführt, als das FSB in Absprache mit der IAIS eine Liste global systemrelevanter Versicherer veröffentlichte. Die Bestimmung von Versicherern wurde 2020 ausgesetzt und 2022 zugunsten des Holistic Framework der IAIS eingestellt, das ein späterer Abschnitt dieses Kapitels untersucht. Die Einstufung von Instituten, die weder Banken noch Versicherer sind, als systemrelevant, welche das FSB und die IOSCO für Vermögensverwalter und Anlagefonds erwogen hatten, wurde nach starkem Widerstand der Branche und einiger Behörden aufgegeben. Diese machten geltend, die Risiken der Vermögensverwaltung ergäben sich aus Tätigkeiten und liessen sich nicht auf einzelne Rechtsträger zurückführen.³

Peer Reviews sind das Hauptinstrument, mit dem das FSB die Umsetzung vereinbarter Standards überwacht. Das im Januar 2010 verabschiedete Framework for Strengthening Adherence to International Standards verpflichtet die Mitgliedsjurisdiktionen, sich regelmässig Länder- und thematischen Peer Reviews zu unterziehen.⁴ Länderüberprüfungen untersuchen die Schritte, die eine Rechtsordnung zur Umsetzung der Empfehlungen ihres letzten Financial Sector Assessment Program unternommen hat. Thematische Überprüfungen untersuchen die Umsetzung eines bestimmten Standards bei allen Mitgliedern. Die Schweiz unterzog sich 2012 ihrem ersten Länder-Peer-Review und später einer weiteren Überprüfung, die sich jeweils zum schweizerischen Too-big-to-fail-Rahmen und zu den Aufsichtskapazitäten der FINMA äusserten.⁵ Zudem unterhält das FSB ein Netzwerk zur Überwachung der Umsetzung, das den G20 jährlich über den Stand der Reformen in allen Mitgliedsjurisdiktionen berichtet.

Peer Reviews sind keine Sanktionen im rechtlichen Sinn. Ihre Wirkung liegt in der Öffentlichkeit, die sie herstellen, und im Druck, den die Gleichrangigen ausüben. Eine Rechtsordnung, die bei der Umsetzung vereinbarter Standards im Rückstand ist, muss sich vor ihren Peers und den G20 erklären. Ihre veröffentlichten Berichte werden von Märkten, Ratingagenturen und dem IWF gelesen. Dieselbe Logik gilt für nicht kooperative Rechtsordnungen. 2010 lancierte das FSB eine Initiative zur Förderung der Einhaltung internationaler Standards für Zusammenarbeit und Informationsaustausch, die zur Veröffentlichung von Listen der Rechtsordnungen führte, die keine ausreichende Einhaltung nachgewiesen hatten. Die Schweiz, die in anderen Foren wegen ihres Bankgeheimnisses kritisiert worden war, gehörte in dieser Übung nicht zu den als nicht kooperativ bezeichneten Rechtsordnungen.⁶

Die Finanzintermediation ausserhalb des Bankensektors ist seit der Krise ein zentrales Thema der Arbeit des FSB. Das FSB sprach zunächst vom «Schattenbankensystem» (shadow banking), einen Begriff, den es später durch den neutraleren Ausdruck «Finanzintermediation durch Nichtbanken» (non-bank financial intermediation, NBFI) ersetzte. Sein jährlicher Global Monitoring Report on Non-Bank Financial Intermediation misst die Grösse und Zusammensetzung des Sektors, auf den nach seinen Zahlen rund die Hälfte der weltweiten Finanzaktiven entfällt.⁷ Die Turbulenzen an den Finanzmärkten im März 2020, beim Ausbruch der Covid-19-Pandemie, legten Schwachstellen bei Geldmarktfonds, offenen Anlagefonds und beim Einsatz von Fremdkapital durch Nichtbanken offen. Das FSB reagierte 2021 mit Regulierungsvorschlägen zu Geldmarktfonds, 2023 mit überarbeiteten Empfehlungen zu Liquiditätsinkongruenzen bei offenen Fonds sowie mit Arbeiten zu Margining-Praktiken und zum Leverage in der Finanzintermediation durch Nichtbanken, die es 2025 abschloss.⁸ Der Zusammenbruch des Family Office Archegos Capital Management im Jahr 2021, der bei der Credit Suisse Verluste von rund USD 5,5 Mrd. verursachte, gab diesen Arbeiten einen unmittelbaren Bezug zum Finanzplatz Schweiz.

Anmerkungen

1. BCBS, Global Systemically Important Banks: Assessment Methodology and the Additional Loss Absorbency Requirement, November 2011, überarbeitet im Juli 2013 und Juli 2018; FSB, jährliche List of Global Systemically Important Banks. ↩
2. FSB, 2023 List of Global Systemically Important Banks und spätere Listen; Zuordnung der UBS zu ihrer Kategorie. ↩
3. Zur G-SII-Liste (2013–2019), ihrer Aussetzung und zum Entscheid des FSB vom Dezember 2022, die jährliche Bestimmung einzustellen, vgl. die Medienmitteilungen des FSB vom November 2019 und Dezember 2022; zur aufgegebenen NBNI-G-SIFI-Methode vgl. die Konsultationsdokumente von FSB und IOSCO von 2014 und 2015. ↩
4. FSB, Framework for Strengthening Adherence to International Standards, 9. Januar 2010; FSB, Handbook for FSB Peer Reviews (neueste Fassung). ↩
5. FSB, Peer Review of Switzerland, Januar 2012, und spätere Länder-Peer-Review der Schweiz. ↩
6. FSB, Promoting Global Adherence to Regulatory and Supervisory Standards on International Cooperation and Information Exchange, Fortschrittsberichte vom November 2010 und März 2011 und später. ↩
7. FSB, Global Monitoring Report on Non-Bank Financial Intermediation (jährlich, neueste Ausgabe); Anteil der NBFI an den gesamten weltweiten Finanzaktiven nach dem neuesten Bericht. ↩
8. FSB, Policy Proposals to Enhance Money Market Fund Resilience, Oktober 2021; FSB, Revised Policy Recommendations to Address Structural Vulnerabilities from Liquidity Mismatch in Open-Ended Funds, Dezember 2023; FSB, Empfehlungen zum Leverage in der NBFI (2025). ↩

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