Vom Bundesamt für Privatversicherungen zur FINMA

Während mehr als eines Jahrhunderts war die schweizerische Versicherungsaufsicht Aufgabe eines spezialisierten Bundesamts. Das 1886 geschaffene Eidgenössische Versicherungsamt wurde zum Bundesamt für Privatversicherungen (Bundesamt für Privatversicherungen, BPV), das während des grössten Teils des 20. Jahrhunderts dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement und später dem Eidgenössischen Finanzdepartement zugeordnet war.¹ Das Amt war im internationalen Vergleich klein und setzte auf einen engen, bisweilen informellen Dialog mit der Branche. Seine Aufsicht konzentrierte sich lange auf die Genehmigung von Tarifen und Allgemeinen Versicherungsbedingungen, auf die technischen Rückstellungen und auf die Vorschriften über die Vermögenswerte, die diese Rückstellungen deckten. Diese Form der materiellen Aufsicht, die eine präventive Kontrolle von Produkten und Preisen einschloss, war für die kontinentaleuropäische Versicherungsaufsicht kennzeichnend, bis die Europäische Union ihre Versicherungsmärkte mit der dritten Generation der Versicherungsrichtlinien 1992 und 1994 deregulierte.²

Die Schweiz vollzog die europäische Liberalisierung in den 1990er-Jahren nur teilweise nach. Die vorgängige Genehmigung der Tarife wurde für die meisten Sparten schrittweise abgebaut, blieb aber in Bereichen bestehen, in denen der Versicherungsnehmer als besonders schutzbedürftig galt, namentlich in der beruflichen Vorsorge und in der Krankenzusatzversicherung. Die entscheidende Wende kam mit der Krise der Schweizer Lebensversicherer nach den Börseneinbrüchen von 2001 und 2002. Mehrere Gesellschaften, darunter die Rentenanstalt/Swiss Life, gerieten unter starken Druck auf ihre Solvenz, weil sie stark in Aktien investiert und zugleich auf grossen Beständen an Geschäft der beruflichen Vorsorge Mindestzinssätze garantiert hatten.³ Die Episode, die auch eine breitere Debatte über die Transparenz des Vorsorgegeschäfts der Lebensversicherer auslöste, zeigte, dass die bestehenden Aufsichtsinstrumente das von den Versicherern getragene wirtschaftliche Risiko nicht erfassten. Unter der Federführung des BPV wurde ein neues Gesetz vorbereitet; dessen damaliger Direktor, Herbert Lüthy, wurde mit der Hinwendung zu einer prinzipien- und risikobasierten Aufsicht in Verbindung gebracht.⁴

Die Eingliederung der Versicherungsaufsicht in eine einheitliche Finanzmarktaufsicht folgte einige Jahre später. Das Finanzmarktaufsichtsgesetz (FINMAG) vom 22. Juni 2007 vereinigte die Eidgenössische Bankenkommission, das Bundesamt für Privatversicherungen und die Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei in der FINMA, die am 1. Januar 2009 ihre Tätigkeit aufnahm.⁵ Der Zeitpunkt war zufällig, da der Entscheid zur Schaffung einer integrierten Aufsichtsbehörde schon vor der Finanzkrise gefallen war, auch wenn die Krise die ersten Jahre der FINMA prägte. Innerhalb der FINMA ist die Versicherungsaufsicht als eigener Geschäftsbereich mit eigener Leitung organisiert, der hauptsächlich in Bern angesiedelt ist. Seine Aufseher überwachen Erstversicherer, Rückversicherer, Versicherungsgruppen und -konglomerate sowie die registrierten Versicherungsvermittler.⁶

Mit der Fusion kamen die Versicherungsaufseher in eine Institution, die nach Grösse und öffentlicher Aufmerksamkeit von der Aufsicht über die beiden Grossbanken beherrscht wurde. Sie setzte die Versicherungsaufsicht zudem einer stärkeren Kultur der Rechtsdurchsetzung aus. Die FINMA teilt die von ihr beaufsichtigten Institute nach Grösse, Komplexität und Risiko in die Aufsichtskategorien 1 bis 5 ein und richtet ihre Aufsichtsintensität danach aus.⁷ Die grössten Schweizer Versicherungs- und Rückversicherungsgruppen, darunter die Swiss Re, die Zurich Insurance Group und die vereinigte Gruppe Helvetia Baloise, unterstehen der intensivsten Form der Aufsicht, einschliesslich der gruppenweiten Aufsicht und der Teilnahme an internationalen Aufsichtskollegien.

Anmerkungen

1. Zur institutionellen Geschichte des Bundesamts für Privatversicherungen (BPV, Office fédéral des assurances privées, OFAP) und seiner Departementszugehörigkeit vgl. die Jahresberichte des BPV und die Verwaltungsgeschichte des Bundes. ↩
2. Richtlinie 92/49/EWG des Rates (dritte Richtlinie Schadenversicherung) und Richtlinie 92/96/EWG des Rates (dritte Richtlinie Lebensversicherung), welche die vorgängige Genehmigung von Tarifen und Versicherungsbedingungen in der EU ab 1994 abschafften. ↩
3. Zu den Schwierigkeiten der Schweizer Lebensversicherer 2001–2003, zu den Kapitalerhöhungen der Swiss Life (vormals Rentenanstalt) und zur Debatte über den Mindestzinssatz und den Umwandlungssatz in der beruflichen Vorsorge vgl. die zeitgenössischen Berichte des BPV und die Finanzpresse. ↩
4. Zur Rolle von Herbert Lüthy als Direktor des BPV bei den Reformen, die zum VAG von 2004 und zum SST führten, vgl. die Jahresberichte des BPV für 2003–2007 und die Literatur zum SST. ↩
5. Bundesgesetz vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG, SR 956.1), grösstenteils in Kraft seit 1. Januar 2009. ↩
6. FINMA, Organisationsstruktur (Geschäftsbereich Versicherungen); Jahresberichte der FINMA. ↩
7. FINMA, Einteilung der Beaufsichtigten in Aufsichtskategorien, wie auf der Website der FINMA und in ihren Jahresberichten erläutert; die Kategorienzuteilung einzelner Versicherer wird teilweise veröffentlicht. ↩

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