Vom Cooke-Ausschuss zur Eigenkapitalvereinbarung von 1988

Die Arbeiten zur Eigenmittelausstattung entsprangen einem anderen Bündel von Sorgen. In den späten 1970er- und frühen 1980er-Jahren sanken die Eigenkapitalquoten der grossen internationalen Banken stetig, während ihre Kredite an Entwicklungsländer zunahmen. Als Mexiko im August 1982 erklärte, seine Auslandsschulden nicht mehr bedienen zu können, überstiegen die Engagements der grossen amerikanischen und europäischen Banken gegenüber lateinamerikanischen Staaten in mehreren Fällen ihr Eigenkapital. Die Schuldenkrise machte die Eigenmittelausstattung von einer technischen zu einer politischen Frage.¹

Peter Cooke von der Bank of England präsidierte den Ausschuss von 1977 bis 1988, eine Zeit, in der dieser oft als «Cooke-Ausschuss» bezeichnet wurde. Unter seinem Vorsitz begann der Ausschuss, die Eigenmittelstandards seiner Mitglieder zu vergleichen und eine gemeinsame Definition der Eigenmittel zu entwickeln. Die Fortschritte blieben gering, bis der Kongress der Vereinigten Staaten 1983 bei der Genehmigung einer Erhöhung der amerikanischen Quote im Internationalen Währungsfonds die US-Aufsichtsbehörden verpflichtete, auf eine internationale Konvergenz der Eigenmittelstandards hinzuwirken. Die amerikanischen Behörden befürchteten, ihre Banken würden benachteiligt, wenn sie mehr Eigenkapital halten müssten als ihre japanischen und europäischen Konkurrenten.²

Den entscheidenden Anstoss gab der Januar 1987, als die Bank of England und die US-Aufsichtsbehörden ein bilaterales Abkommen über einen gemeinsamen risikobasierten Eigenmittelrahmen bekanntgaben. Japan schloss sich den Gesprächen bald darauf an. Die Aussicht auf einen angloamerikanischen Standard, der dem Rest der Welt aufgezwungen würde, bewog die übrigen Mitglieder, die Arbeiten in Basel zu beschleunigen. Die japanischen Banken, damals gemessen an der Bilanzsumme die grössten der Welt, arbeiteten mit dünnen Eigenkapitalquoten, aber hohen unrealisierten Gewinnen auf ihren Aktienbeständen. Deren Behandlung wurde zu einem der umstrittensten Punkte der Verhandlungen.³

Im Juli 1988 veröffentlichte der Ausschuss die «International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards», ein Dokument, das als Basler Eigenkapitalvereinbarung oder Basel I bekannt wurde. Es verlangte von international tätigen Banken Eigenmittel von mindestens 8 % ihrer risikogewichteten Aktiven, wovon mindestens die Hälfte aus Kernkapital, dem sogenannten Tier 1, bestehen musste. Tier 1 umfasste hauptsächlich das einbezahlte Aktienkapital und die offenen Reserven, während Tier 2 innerhalb bestimmter Grenzen stille Reserven, Neubewertungsreserven, allgemeine Rückstellungen, hybride Instrumente und nachrangige Schulden enthalten konnte. Ein Teil der unrealisierten Gewinne auf japanischen Aktienbeständen wurde mit einem Abschlag zum Tier 2 zugelassen.⁴

Die Berechnung der risikogewichteten Aktiven beruhte auf wenigen Gewichten. Forderungen gegenüber Regierungen und Zentralbanken der OECD-Staaten erhielten ein Gewicht von null, Forderungen gegenüber in der OECD ansässigen Banken ein Gewicht von 20 %, Wohnbauhypotheken ein Gewicht von 50 % und die meisten Forderungen gegenüber dem Privatsektor ein Gewicht von 100 %. Ausserbilanzielle Positionen wurden mittels Umrechnungsfaktoren in Kreditäquivalente umgerechnet. Die Einfachheit des Schemas, die es Banken und Aufsichtsbehörden sehr unterschiedlicher Entwicklungsstufe erlaubte, es anzuwenden, war seine Stärke und zugleich seine Schwäche. Ein Kredit an einen erstklassig bewerteten multinationalen Konzern erhielt dasselbe Gewicht wie ein Kredit an ein kleines und schwaches Unternehmen.⁵

Obwohl sich die Vereinbarung nur an international tätige Banken der G10-Staaten richtete und bis Ende 1992 vollständig umgesetzt sein sollte, wurde sie rasch zu einem globalen Standard. Mehr als hundert Länder übernahmen sie in den 1990er-Jahren in irgendeiner Form, häufig für alle ihre Banken. Eine Quote von 8 % wurde zu einem Signal der Solidität, das Ratingagenturen und Anleger zu sehen erwarteten. Die Europäische Gemeinschaft setzte die Vereinbarung mit der Eigenmittelrichtlinie und der Solvabilitätskoeffizientenrichtlinie von 1989 um, welche die Anforderungen auf alle Kreditinstitute in der Gemeinschaft anwandten.⁶ Der Ausschuss hatte damit ein Muster geschaffen, das seine spätere Arbeit prägen sollte: Ein Text, auf den sich eine kleine Gruppe von Aufsichtsbehörden geeinigt hatte, wurde durch die gesetzgeberischen Entscheidungen anderer zu verbindlichem Recht für einen weit grösseren Kreis von Banken.

Anmerkungen

1. Zur lateinamerikanischen Schuldenkrise und ihren Auswirkungen auf das Eigenkapital der Banken vgl. Kapstein (1994) und Goodhart (2011), Kapitel 5 und 6. ↩
2. International Lending Supervision Act of 1983 (12 U.S.C. § 3901 ff.), der die US-Bankaufsichtsbehörden anwies, eine internationale Konvergenz der Eigenmittelstandards anzustreben. ↩
3. Zum bilateralen amerikanisch-britischen Abkommen vom Januar 1987 und seiner Rolle als Katalysator vgl. Kapstein (1994), Kapitel 5, und Goodhart (2011), Kapitel 6. ↩
4. Basler Ausschuss, International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards (Juli 1988), Ziffern 12–27 (Bestandteile der Eigenmittel) und Ziffer 44 (Zielquote von 8 %). ↩
5. Basler Ausschuss (1988), Ziffern 28–43 und Anhang 2 (Risikogewichte nach Kategorie der bilanziellen Aktiven). ↩
6. Richtlinie 89/299/EWG des Rates vom 17. April 1989 über die Eigenmittel von Kreditinstituten und Richtlinie 89/647/EWG des Rates vom 18. Dezember 1989 über einen Solvabilitätskoeffizienten für Kreditinstitute. ↩

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