Das Durchsetzungsinstrumentarium der FINMA und die Debatte über Bussen

Die FINMA trennt ihre laufende Aufsicht von der Durchsetzung (Enforcement). Die Aufsicht besteht aus dem regelmässigen Dialog mit den Instituten, der Prüfung ihrer Berichte, den Vor-Ort-Prüfungen und der Arbeit der Prüfgesellschaften. Ergeben sich dabei Hinweise auf eine schwere Verletzung des Aufsichtsrechts, kann die FINMA ein Enforcementverfahren eröffnen, das von einem eigenen Geschäftsbereich Enforcement nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz geführt wird. Ihre Endverfügungen können beim Bundesverwaltungsgericht und letztinstanzlich beim Bundesgericht in Lausanne angefochten werden.¹

Die in diesen Verfahren verfügbaren Instrumente sind im Finanzmarktaufsichtsgesetz (FINMAG) geregelt. Die FINMA kann ein Institut anweisen, den ordnungsgemässen Zustand wiederherzustellen, und bei einer schweren Verletzung eine Feststellungsverfügung erlassen, welche die Verletzung festhält, selbst wenn der ordnungsgemässe Zustand nicht mehr wiederhergestellt werden kann. Eine solche Verfügung hat für das Institut keine unmittelbaren finanziellen Folgen. Sie bildet jedoch die Grundlage für weitere Massnahmen und wird von der FINMA berücksichtigt, wann immer das Institut später eine Bewilligung beantragt oder die Genehmigung einer Transaktion anstrebt. Gegen Personen, die für eine schwere Verletzung verantwortlich sind, kann die FINMA ein Verbot der Tätigkeit in leitender Stellung bei einem beaufsichtigten Institut für bis zu fünf Jahre aussprechen. Ein gesondertes Tätigkeitsverbot kann Mitarbeitende wie Händler oder Kundenberater von ihrer Funktion ausschliessen.²

Drei weitere Instrumente vervollständigen das Instrumentarium. Die FINMA kann Gewinne einziehen, die ein Institut oder eine Person in leitender Stellung durch eine schwere Verletzung erzielt hat; der eingezogene Betrag fällt an den Bund, sofern er nicht zur Entschädigung der Geschädigten verwendet wird. Ist eine Verfügung über eine schwere Verletzung rechtskräftig geworden, kann die FINMA sie veröffentlichen, einschliesslich der Personendaten der Betroffenen. Sie kann zudem einen unabhängigen Untersuchungsbeauftragten einsetzen, der auf Kosten des Instituts den Sachverhalt abklärt oder die von der FINMA angeordneten Massnahmen umsetzt.³ Der Entzug der Bewilligung, der die Existenz des Instituts als beaufsichtigte Einheit beendet und in der Regel zu seiner Liquidation führt, bleibt die schärfste Massnahme.

Was der FINMA fehlt, ist die Befugnis, Instituten Verwaltungsbussen aufzuerlegen. Das Finanzmarktaufsichtsgesetz enthält Strafbestimmungen, die unter anderem die unbewilligte Tätigkeit, falsche Angaben gegenüber der FINMA und die Verletzung von Meldepflichten unter Strafe stellen. Diese Delikte werden vom Eidgenössischen Finanzdepartement nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht verfolgt, welches das Verfahren in erster Linie gegen die verantwortlichen natürlichen Personen richtet. Ein Unternehmen kann nur unter engen Voraussetzungen und nur bis zu einem bescheidenen Betrag gebüsst werden.⁴ Für einen Strafverteidiger wirft das Zusammenspiel der beiden Verfahren heikle Fragen auf. Informationen, die ein Institut oder ein Mitarbeitender der FINMA aufgrund der Mitwirkungspflicht offenlegen muss, können später zur Strafverfolgungsbehörde gelangen, obwohl das Verbot des Selbstbelastungszwangs die beschuldigte Person im Strafverfahren schützt.

Die Debatte über Bussen verschärfte sich nach dem Zusammenbruch der Credit Suisse. Ihre Befürworter machen geltend, einer Aufsichtsbehörde ohne Bussenkompetenz fehle ein glaubwürdiges Abschreckungsmittel, da eine Feststellungsverfügung bei einer Grossbank, deren Verletzungen erhebliche Gewinne abwerfen, wenig bewirke. Sie verweisen auf die Praxis der Aufsichtsbehörden im Vereinigten Königreich, in den Vereinigten Staaten und in der Europäischen Union, die Banken regelmässig Bussen von beträchtlicher Höhe auferlegen. Ihre Gegner wenden ein, Bussen würden letztlich von Aktionären getragen, die für die Verletzung nicht verantwortlich waren. Sie warnen zudem, eine Bussenkompetenz würde die Verfahren der FINMA in die Nähe der strafprozessualen Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention rücken, was sie länger und kontradiktorischer machen würde. Der Bundesrat nahm eine Bussenkompetenz der FINMA in seine Vorschläge zur Reform der Bankenregulierung nach 2023 auf, wie ein späterer Abschnitt dieses Kapitels beschreibt.⁵

Anmerkungen

1. Zur Durchführung von Enforcementverfahren der FINMA nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), zur organisatorischen Trennung von Enforcement und Aufsicht innerhalb der FINMA und zur Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht und das Bundesgericht (Art. 54 FINMAG) vgl. die Enforcementpolitik und die Jahresberichte der FINMA. ↩
2. Zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands (Art. 31 FINMAG), zur Feststellungsverfügung (Art. 32 FINMAG), zum Berufsverbot für Personen in leitender Stellung von bis zu fünf Jahren (Art. 33 FINMAG) und zum Tätigkeitsverbot für Mitarbeitende (Art. 33a FINMAG) vgl. SR 956.1 und die Enforcementpraxis der FINMA. ↩
3. Zur Einziehung von Gewinnen (Art. 35 FINMAG), zur Veröffentlichung von Endverfügungen bei schweren Verletzungen (Art. 34 FINMAG) und zur Einsetzung von Untersuchungsbeauftragten (Art. 36 FINMAG) vgl. SR 956.1. ↩
4. Zu den Strafbestimmungen des FINMAG (Art. 44 ff.) und ihrer Verfolgung durch das Eidgenössische Finanzdepartement nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR, SR 313.0), einschliesslich der beschränkten Haftung des Unternehmens nach Art. 49 VStrR, vgl. die gängigen Kommentare. ↩
5. Zum Vorschlag, der FINMA die Befugnis zur Verhängung von Bussen gegen beaufsichtigte Institute einzuräumen, enthalten im Bericht des Bundesrates zur Bankenstabilität vom April 2024 und in den anschliessenden Gesetzgebungsvorschlägen, vgl. die Publikationen des Eidgenössischen Finanzdepartements. ↩

Nur zur allgemeinen Information. Dieser Beitrag ist keine Rechts- oder Steuerberatung, ersetzt nicht die Beratung im Einzelfall und begründet kein Mandatsverhältnis. Rechtsstand: 10/2026.