Europäischer Druck: der Beihilfestreit ab 2005

Die erste nachhaltige Herausforderung von aussen kam von der Europäischen Union. Die Schweiz ist nicht Mitglied der Union und an deren Beihilferecht grundsätzlich nicht gebunden. Das Freihandelsabkommen von 1972 zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Schweiz enthält jedoch eine Bestimmung, wonach jede staatliche Beihilfe, die den Wettbewerb durch Begünstigung bestimmter Unternehmen verfälscht oder zu verfälschen droht, mit dem guten Funktionieren des Abkommens unvereinbar ist, soweit sie den Warenverkehr zwischen den Vertragsparteien zu beeinträchtigen geeignet ist.¹ Ab etwa 2005 vertrat die Europäische Kommission die Auffassung, dass die kantonalen Holding-, Domizil- und Gemischte-Gesellschaft-Regimes unter diese Bestimmung fielen, weil sie Einkünfte aus ausländischen Quellen günstiger behandelten als inländische Einkünfte.

Am 13. Februar 2007 erliess die Kommission einen Beschluss, in dem sie feststellte, dass die kantonalen Regimes staatliche Beihilfen darstellten, die mit dem Freihandelsabkommen unvereinbar seien, und Verhandlungen mit der Schweiz ermächtigte.² Die Schweiz wies die rechtliche Analyse zurück. Der Bundesrat hielt daran fest, dass das Freihandelsabkommen den Warenverkehr betreffe, keine Grundlage für die Überprüfung steuerlicher Massnahmen biete und dass ohnehin kein Mechanismus zur einseitigen Durchsetzung der Auffassung der Kommission bestehe. Der Streit war dennoch politisch ernst, weil er die bilateralen Beziehungen insgesamt zu beeinträchtigen drohte, und dies zu einer Zeit, in der die Schweiz auf Marktzugangsabkommen und auf die Zusammenarbeit bei der Zinsbesteuerung und in anderen Bereichen angewiesen war.³

Der Streit verlagerte sich von der Konfrontation zur Verhandlung. Ab 2010 führten die Europäische Union und die Schweiz im Rahmen des EU-Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung einen «Dialog» über die Unternehmensbesteuerung. Das Ergebnis war eine am 14. Oktober 2014 unterzeichnete gemeinsame Verständigung, in der die Schweiz ihre Absicht erklärte, die kantonalen Regimes sowie die Praktiken zu Prinzipalgesellschaften und Finanzbetriebsstätten abzuschaffen, während sich die Mitgliedstaaten der Union verpflichteten, bestehende Gegenmassnahmen nach der Abschaffung der Regimes aufzuheben.⁴ Die Verständigung setzte keine Frist. Sie machte jedoch deutlich, dass die alten Regimes mittelfristig nicht mehr zu verteidigen waren, und verpflichtete die Schweiz zu Ersatzmassnahmen, die international anerkannten Standards entsprechen würden.

Für Basel hatte der europäische Streit wegen der Geografie der Region eine besondere Schärfe. Die Tätigkeiten der Pharmakonzerne reichen nach Deutschland und Frankreich hinein, und beide Nachbarn reagierten empfindlich auf den Abfluss mobiler Erträge in die Schweiz. Die Abwehrmassnahmen, die einige Mitgliedstaaten einführten, etwa Listen von Niedrigsteuergebieten und die Verweigerung des Abzugs von Zahlungen an Einheiten mit tiefer effektiver Besteuerung, schufen praktische Schwierigkeiten für Unternehmen, die geistiges Eigentum oder Handelsfunktionen in privilegierten Schweizer Einheiten hielten.⁵ Die Industrie hatte deshalb ein eigenes Interesse an einer Einigung, auch wenn sie die Kosten der Ersatzmassnahmen fürchtete.

Anmerkungen

1. Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 22. Juli 1972 (SR 0.632.401), Art. 23 Abs. 1 Ziff. iii. ↩
2. Entscheidung der Kommission C(2007) 411 endg. vom 13. Februar 2007 über die Unvereinbarkeit bestimmter schweizerischer Unternehmenssteuerregelungen mit dem Abkommen von 1972. ↩
3. Zur Position der Schweiz vgl. die Stellungnahmen des Eidgenössischen Finanzdepartements 2005–2007 und die Literatur zum Steuerstreit zwischen der EU und der Schweiz, etwa im Archiv für Schweizerisches Abgaberecht und in der Steuer Revue. ↩
4. Gemeinsame Verständigung zwischen dem Rat der Europäischen Union und der Regierung der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur Unternehmensbesteuerung, unterzeichnet in Brüssel am 14. Oktober 2014. ↩
5. Zu den Abwehrmassnahmen von EU-Mitgliedstaaten, einschliesslich italienischer und anderer «schwarzer Listen» und von Regeln über beherrschte ausländische Gesellschaften (CFC-Regeln), die auf Schweizer Statusgesellschaften Bezug nahmen, vgl. den erläuternden Bericht des Bundesrates zur Unternehmenssteuerreform III und die Praktikerliteratur. ↩

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