Hat Basel III versagt? Die internationalen Nachbetrachtungen

Der Basler Ausschuss und das Financial Stability Board veröffentlichten im Oktober 2023 beide Berichte über die Bankenturbulenzen jenes Jahres. Der Bericht des Basler Ausschusses untersuchte das Scheitern der Silicon Valley Bank und anderer Regionalbanken in den Vereinigten Staaten sowie den Zusammenbruch der Credit Suisse. Sein zentraler Befund lautete, die Turbulenzen seien vor allem durch Mängel im Risikomanagement und in der Governance der Banken sowie durch Schwächen der Aufsicht verursacht worden. Die meisten der gescheiterten amerikanischen Banken unterstanden nicht dem vollständigen Basler Regelwerk, weil die Vereinigten Staaten sie davon ausgenommen hatten. Die Credit Suisse hingegen hatte dem Regelwerk unterstanden und es eingehalten.¹

Der Bericht ging nicht so weit, Basel III für gescheitert zu erklären. Er benannte mehrere Komponenten, deren Funktionieren einer weiteren Prüfung bedurfte. Die im März 2023 beobachteten Einlagenabflüsse hatten die Annahmen der Liquiditätsquote (Liquidity Coverage Ratio) und der strukturellen Liquiditätsquote (Net Stable Funding Ratio) bei Weitem übertroffen. Die Credit Suisse hatte beide Quoten bis kurz vor ihrem Zusammenbruch erfüllt, obwohl ein Teil ihrer Liquidität in rechtlichen Einheiten gehalten wurde, aus denen sie innerhalb der Gruppe nicht übertragen werden konnte. Der Bericht stellte auch die Fähigkeit von AT1-Instrumenten in Frage, Verluste im Going-Concern-Fall zu absorbieren. Er hielt fest, dass die Credit Suisse trotz aufeinanderfolgender Quartalsverluste ihre Instrumente weiterhin gekündigt und ersetzt sowie diskretionäre Coupons bezahlt hatte, was die Wahrnehmung von AT1-Anleihen als Form von Fremdkapital im Markt verstärkt hatte.² Der Ausschuss beschloss, die Wirksamkeit der Aufsicht durch zusätzliche Leitlinien zu stärken, empirisch zu analysieren, ob bestimmte Elemente des Regelwerks wie beabsichtigt funktioniert hatten, und mittelfristig regulatorische Optionen zu prüfen.

Der Bericht des Financial Stability Board konzentrierte sich auf die Abwicklung. Das Scheitern der Credit Suisse war der erste Test des internationalen Abwicklungsrahmens für eine global systemrelevante Bank. Das Board war der Auffassung, der Rahmen sei verfügbar gewesen und hätte angewendet werden können. Nach seiner Analyse wären die Schweizer Behörden in der Lage gewesen, eine Abwicklung durchzuführen, sodass ihr Entscheid für einen anderen Weg den Rahmen nicht in Frage stelle. Das Board benannte dennoch Bereiche mit Handlungsbedarf: die operative Bereitschaft, einen Bail-in über mehrere Rechtsordnungen hinweg durchzuführen, die Verfügbarkeit öffentlicher Liquidität in der Abwicklung, die Rolle der Einlagensicherung sowie die Kommunikation über die Behandlung von AT1-Instrumenten und die Rangordnung der Ansprüche.³

Die Berichte waren vorsichtig, wie es Berichte von Gremien zu sein pflegen, deren Mitglieder die untersuchten Regeln selbst geschrieben haben. Unabhängige Kommentatoren waren kritischer. Einige argumentierten, das Basler Regelwerk habe wie vorgesehen funktioniert und das Versagen liege bei Governance und Aufsicht. Andere entgegneten, ein Regelwerk, unter dem eine Bank mit einer Quote des harten Kernkapitals von vierzehn Prozent innert Tagen scheitern könne, messe die falschen Dinge. In der Schweiz selbst gelangten die vom Eidgenössischen Finanzdepartement eingesetzte Expertengruppe Bankenstabilität und der Bericht des Bundesrates vom April 2024 zu einer Auffassung zwischen den beiden Positionen. Sie schlugen vor, das bestehende Regime zu stärken und seine Grundstruktur beizubehalten.⁴ Die Debatte über die Rolle interner Modelle, von AT1-Instrumenten und von Liquiditätsannahmen dauert im Basler Ausschuss an. Die Schweizer Erfahrung ist dabei eine ihrer wichtigsten empirischen Referenzen.

Anmerkungen

1. Basel Committee on Banking Supervision, Report on the 2023 banking turmoil (Oktober 2023), und die FSI-Zusammenfassung Lessons from the 2023 banking turmoil (2023). ↩
2. Zu den Befunden des Berichts des Basler Ausschusses über das Funktionieren der Liquiditätsstandards, die gebundene Liquidität innerhalb der Credit-Suisse-Gruppe und die Zweifel an der Verlustabsorption von AT1-Instrumenten im Going-Concern-Fall vgl. BCBS, Report on the 2023 banking turmoil (Oktober 2023), und die FSI-Zusammenfassung. ↩
3. Financial Stability Board, 2023 Bank Failures: Preliminary lessons learnt for resolution (10. Oktober 2023), zur Beurteilung des Abwicklungsrahmens und zu den Bereichen weiterer Arbeiten (Durchführung des Bail-in, öffentliche Liquiditätsabsicherung, Einlagensicherung, Gläubigerrangordnung und Kommunikation). ↩
4. Zum Bericht der von Yvan Lengwiler präsidierten Expertengruppe Bankenstabilität (September 2023) und zum Bericht des Bundesrates zur Bankenstabilität vom 10. April 2024 vgl. die Publikationen des Eidgenössischen Finanzdepartements. ↩

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