Konsistenz auf dem Prüfstand: RCAP und IWF

Weil der Basler Ausschuss seine Standards nicht durchsetzen kann, stützt er sich auf gegenseitige Begutachtung. 2012 lancierte er das Regulatory Consistency Assessment Programme, bekannt als RCAP, in dessen Rahmen Teams aus Aufsichtsbehörden anderer Mitgliedsrechtsordnungen prüfen, ob die Vorschriften eines Mitglieds mit den Basler Standards übereinstimmen. Jede Komponente wird als «konform», «weitgehend konform», «wesentlich nicht konform» oder «nicht konform» bewertet. Die Beurteilungen werden veröffentlicht und bilden zusammen mit den halbjährlichen Monitoringberichten über die Übernahme der Standards das wichtigste Instrument des Ausschusses, um Druck unter Gleichrangigen auf seine Mitglieder auszuüben.¹

Die Schweiz gehörte zu den ersten beurteilten Rechtsordnungen. Der im Juni 2013 veröffentlichte Bericht über die Schweizer Basel-III-Eigenmittelvorschriften stufte das Schweizer Regelwerk insgesamt als konform ein. Elf der vierzehn Komponenten wurden als konform und drei als weitgehend konform beurteilt: die Definition der Eigenmittel, der auf internen Ratings beruhende Ansatz für das Kreditrisiko und die Offenlegungsvorschriften der dritten Säule. Das Beurteilungsteam stellte fest, dass die Abweichungen in diesen Bereichen nicht wesentlich waren. Es hielt fest, dass der Schweizer Standardansatz für das Kreditrisiko, eine nationale Variante, die hauptsächlich von kleineren Banken verwendet wurde, nicht mit dem Basler Regelwerk übereinstimmte, erachtete dies aber als unbedeutend, da der Ansatz bis Ende 2018 auslief.² Eine spätere Beurteilung der Schweizer Umsetzung der Liquidity Coverage Ratio gelangte zu einem ähnlich günstigen Ergebnis, während die im Dezember 2023 veröffentlichte Beurteilung des Rahmens für Klumpenrisiken die Schweizer Regeln als weitgehend konform einstufte.³

Das RCAP misst Abweichungen nur in einer Richtung. Eine Rechtsordnung, die strengere Anforderungen als Basel stellt, verliert keine Punkte, da die Standards Mindeststandards sind. Der Swiss Finish wirkte sich deshalb nicht auf die Bewertung aus, obwohl die Beurteilung von 2013 vermerkte, dass die Schweizer Anforderungen an die Grossbanken über das Regelwerk hinausgingen. Die Grenze der Methode wurde 2023 sichtbar. Eine Rechtsordnung konnte auf dem Papier die Basler Standards vollständig einhalten, und ihre grössten Banken konnten die Anforderungen mit komfortabler Marge übertreffen, während eine von ihnen das Vertrauen ihrer Kunden und Anleger verlor. Das RCAP prüft den Text der Vorschriften und in geringerem Mass ihre Anwendung bei der Berechnung der risikogewichteten Aktiven. Die Qualität der Aufsicht prüft es nicht.

Diese Aufgabe fällt dem Internationalen Währungsfonds zu, dessen Financial Sector Assessment Program die Stabilität des Finanzsektors eines Landes und die Einhaltung der Grundsätze für eine wirksame Bankenaufsicht prüft. Die Schweiz unterliegt als Rechtsordnung mit einem systemrelevanten Finanzsektor alle fünf Jahre einer obligatorischen Beurteilung. Die Beurteilung von 2019 anerkannte die Stärke der Schweizer Too-big-to-fail-Regelung und die hohen Eigenmittel der Grossbanken, empfahl aber, die Unabhängigkeit und die Ressourcen der FINMA, ihre Befugnisse und ihren Einsatz von Vor-Ort-Kontrollen zu stärken.⁴

Die 2025 abgeschlossene Beurteilung war die erste nach dem Zusammenbruch der Credit Suisse. Sie wurde im September 2025 veröffentlicht und stellte fest, dass die Befugnisse der FINMA im Vergleich zu jenen ihrer internationalen Pendants beschränkt blieben. Sie empfahl, der FINMA die Befugnis zur Verhängung von Bussen, einen Rahmen für die individuelle Verantwortlichkeit, klarere Befugnisse für frühzeitige Interventionen und für Eigenmittelzuschläge im Rahmen der zweiten Säule zu geben, mehr Transparenz über abgeschlossene Enforcementverfahren zu schaffen und die aufschiebende Wirkung von Beschwerden gegen bestimmte ihrer Verfügungen aufzuheben. Die FINMA begrüsste die Empfehlungen, die sich weitgehend mit der Reformagenda deckten, die der Bundesrat und die Parlamentarische Untersuchungskommission bereits formuliert hatten.⁵ Die internationalen Beurteilungen liefen damit auf eine Diagnose zu, zu der die Schweizer Debatte auf eigenem Weg gelangt war: Die Regeln waren strenger als das internationale Minimum, während die Instrumente der Aufsichtsbehörde zu ihrer Durchsetzung schwächer waren als jene vergleichbarer Behörden.

Anmerkungen

1. Zum 2012 lancierten Regulatory Consistency Assessment Programme (RCAP), seiner Bewertungsskala und seinem Beurteilungsplan vgl. die RCAP-Seiten und die von der BIZ veröffentlichten Fortschrittsberichte über die Übernahme des Basler Regelwerks. ↩
2. Basel Committee on Banking Supervision, Regulatory Consistency Assessment Programme (RCAP): Assessment of Basel III regulations – Switzerland (Juni 2013), und die Medienmitteilung der BIZ vom 25. Juni 2013. ↩
3. Zur RCAP-Beurteilung der Schweizer Umsetzung der Liquidity Coverage Ratio (2017) und zur RCAP-Beurteilung des Schweizer Rahmens für Klumpenrisiken (13. Dezember 2023, als weitgehend konform bewertet) vgl. die Publikationen der BIZ. ↩
4. International Monetary Fund, Switzerland: Financial System Stability Assessment (Juni 2019), IMF Country Report, und die zugehörigen Technical Notes, insbesondere zur Bankenaufsicht und zur Too-big-to-fail-Regelung. ↩
5. International Monetary Fund, Switzerland: Financial System Stability Assessment (veröffentlicht am 16. September 2025), und die Stellungnahme der FINMA zum FSAP-Bericht 2025 in ihrem Too-big-to-fail-Dossier. ↩

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