Der Basler Kompromiss

Basel-Stadt wartete die eidgenössische Abstimmung nicht ab. Nach dem Scheitern der Unternehmenssteuerreform III handelte die Kantonsregierung mit den politischen Parteien, den Gewerkschaften und den Wirtschaftsverbänden ein Paket aus, das als «Basler Kompromiss» zur Steuervorlage 17 bekannt wurde. Nachdem der Grosse Rat es 2018 verabschiedet hatte, stimmten die Stimmberechtigten am 10. Februar 2019 mit über 78 Prozent der Stimmen zu – ein Ergebnis, das in scharfem Gegensatz zur Ablehnung der Bundesreform zwei Jahre zuvor stand.¹ Die meisten Bestimmungen traten rückwirkend auf den 1. Januar 2019 in Kraft; jene, die vom Bundesrecht abhingen, etwa die Patentbox und die Entlastung bei der Kapitalsteuer, folgten nach der eidgenössischen Abstimmung auf den 1. Januar 2020.²

Kern des Kompromisses war eine erhebliche Senkung der Gewinnsteuer. Der Kanton gab seinen progressiven Tarif auf, der vom Verhältnis zwischen Gewinn und Kapital abhing, und ersetzte ihn durch einen proportionalen Satz von 6,5 Prozent. Zusammen mit der direkten Bundessteuer sank der effektive Satz auf dem Gewinn vor Steuern auf rund 13,04 Prozent, verglichen mit etwa 22 Prozent an der Spitze des alten Tarifs.³ Die Kapitalsteuer wurde auf einen tiefen ordentlichen Satz festgelegt, mit einer starken Ermässigung für Eigenkapital, das auf Beteiligungen, Patente und konzerninterne Darlehen entfällt. Die Patentbox wurde mit der nach Bundesrecht höchstzulässigen Entlastung von 90 Prozent eingeführt.

Zwei Merkmale unterschieden die Basler Umsetzung von jener vieler anderer Kantone. Erstens führte Basel-Stadt den fakultativen zusätzlichen Abzug für Forschung und Entwicklung nicht ein. Zweitens setzte der Kanton die Entlastungsbegrenzung deutlich unter dem bundesrechtlichen Höchstwert fest, sodass selbst bei einem Unternehmen, das die Patentbox voll nutzt, ein grösserer Teil des Gewinns ordentlich besteuert bleibt.⁴ Diese Entscheide mögen bei einem Kanton überraschen, dessen grösste Steuerzahler forschungsintensiv sind. Sie spiegeln jedoch eine bewusste Abwägung. Ein tiefer ordentlicher Satz kommt allen Unternehmen gleichermassen zugute und hängt nicht von komplexen Berechnungen von Nexusquotienten oder Forschungskosten ab. Grosszügige Sonderabzüge hätten die Bemessungsgrundlage der Pharmakonzerne weiter geschmälert, während der Kanton Einnahmen für die sozialen Massnahmen sichern musste, die das Paket mehrheitsfähig machten. Die Verbindung eines moderaten ordentlichen Satzes mit begrenzten Sonderinstrumenten war im Ergebnis der Versuch, den Kanton attraktiv zu machen, ohne seinen Haushalt von den Einzelheiten der Steuerplanung einiger weniger Konzerne abhängig zu machen.

Die soziale Seite des Kompromisses war ebenso wichtig wie die fiskalische. Das Paket baute die Verbilligung der Krankenkassenprämien für Haushalte mit bescheidenem Einkommen aus, senkte die Einkommenssteuer für tiefe und mittlere Einkommen und erhöhte auf kantonaler Ebene die Besteuerung von Dividenden aus qualifizierten Beteiligungen von 50 auf 80 Prozent ihres Betrags. Zudem sah es höhere, von den Arbeitgebern finanzierte Familienzulagen vor.⁵ Die Ausgestaltung zeigt, dass die Kantonsregierung die Lehre aus dem Jahr 2017 gezogen hatte. Die Stimmberechtigten waren bereit, tiefere Unternehmenssteuern hinzunehmen, wenn sie einen unmittelbaren Nutzen für sich selbst erkennen konnten und wenn die Aktionäre grosser Unternehmen über eine höhere Dividendenbesteuerung einen Beitrag leisteten.

Mit dem Kompromiss lösten die Basler Politiker ein Versprechen ein, das sie während der langen Reformdebatte wiederholt abgegeben hatten: Der Kanton werde seine Umsetzung im Bewusstsein seiner Abhängigkeit von der Pharmaindustrie ausgestalten. Mit einem Satz von rund 13 Prozent lag Basel-Stadt nach der Reform im Mittelfeld der Schweizer Bandbreite. Er war höher als die Sätze von Zug, Luzern oder Nidwalden, die bei etwa 12 Prozent oder darunter lagen, aber in den ersten Jahren nach der Reform deutlich tiefer als jene von Zürich, Bern und den Westschweizer Kantonen. Für die Pharmakonzerne, deren früherer Sonderstatus nur einen Teil ihrer Tätigkeiten erfasst hatte, senkte die Reform die Belastung der ordentlich besteuerten Gewinne, während sie die Belastung der früher privilegiert besteuerten Erträge erhöhte. Für den Kanton sollte der erwartete kurzfristige Einnahmenausfall teilweise durch den höheren Kantonsanteil an der Bundessteuer und durch die Erwartung ausgeglichen werden, dass der tiefe Satz steuerbare Tätigkeiten halten und anziehen würde.⁶

Anmerkungen

1. Kanton Basel-Stadt, Medienmitteilung zur Annahme des Basler Kompromisses zur Steuervorlage 17 in der kantonalen Abstimmung vom 10. Februar 2019 (über 78 Prozent Ja-Stimmen). ↩
2. Kanton Basel-Stadt, Regierungsratsbeschluss über das Inkrafttreten des Basler Kompromisses (2019); vgl. auch die Zusammenfassung in PwC Schweiz, «STAF: Inkraftsetzung in Basel-Stadt», 27. Februar 2019. ↩
3. Steuergesetz des Kantons Basel-Stadt (SG 640.100) in der Fassung des Basler Kompromisses; der effektive Gesamtsatz von rund 13,04 Prozent einschliesslich direkter Bundessteuer wird von der kantonalen Verwaltung und von Beratungsunternehmen genannt. ↩
4. Laut PwC Schweiz, «STAF: Inkraftsetzung in Basel-Stadt», 2019, führte der Kanton den Abzug für Forschung und Entwicklung nicht ein und begrenzte die gesamte Entlastung auf 40 Prozent des steuerbaren Gewinns. ↩
5. Zu den sozialen Bestandteilen des Basler Kompromisses, einschliesslich des Ausbaus der Prämienverbilligung, der Senkung der Einkommenssteuer und der Erhöhung der Familienzulagen, vgl. die Erläuterungen des Regierungsrats Basel-Stadt zur Abstimmung vom 10. Februar 2019. ↩
6. Zu den erwarteten fiskalischen Auswirkungen des Basler Kompromisses und zum Vergleich mit anderen Kantonen vgl. den Ratschlag des Regierungsrats an den Grossen Rat zur Steuervorlage 17 sowie die jährlichen kantonalen Steuerbelastungsvergleiche der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) und von KPMG Schweiz. ↩

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